VII SA/Wa 317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] października 2015 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta [...] ("Prezydent") z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Ta ostatnią, Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] [...] Sp. o. o. w [...] ("inwestor") pozwolenia na budowę budynku wielokondygnacyjnego, 2-częściowego w części nadziemnej, mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] ([...]) przy ul. [...] w [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi nielegitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej i cieplnej, brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz brak zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem C. 1.20 KDW, a nadto - niedozwolony wpływ projektowanej inwestycji na nasłonecznienie lokali mieszkalnych w innych budynkach oraz powiązanie planowanej inwestycji z inną inwestycją zmierzające do obejścia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z [...] października 2015 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podkreślił, że w odniesieniu do nasłonecznienia i przesłaniania lokali w sąsiednich budynkach, zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji o braku kompetencji do kwestionowania opinii projektantów i osób sprawdzających projekt budowlany, jeżeli osoby te posiadają wymagane przepisami kwalifikacje, poparte zaświadczeniami o posiadanych uprawnieniach. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Tymczasem organ I instancji nie wykazał przyczyn, dla których w taki sposób rozstrzygnął o wiarygodności przedłożonych dowodów, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewody planowana inwestycja jest także co do zasady zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono jednak rozbieżności między projektem budowlanym a zestawieniem powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu w odniesieniu do powierzchni użytkowej usług, powierzchni magazynów i zaplecza oraz liczby miejsc parkingowych. Wojewoda stwierdził też, że inwestor wywiązał się z obowiązku uzyskania możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej i cieplnej oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako niezasadne uznał również pozostałe zarzuty odwołania, w tym dotyczące barku dostępu inwestycji do drogi publicznej. W skardze do Sądu na ww. decyzję skarżąca wskazała, że choć formalnie Wojewoda rozstrzygnął sprawę zgodnie z jej odwołaniem, to decyzja ta również została podjęta z poważnymi naruszeniami prawa, które w istotny sposób wpływają negatywnie na dalsze postępowanie w niniejszej sprawie, ponieważ Wojewoda w kilku aspektach nietrafnie ocenił kwestię prawidłowości pozwolenia na budowę. Dlatego też skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1-3, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, a także art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała przede wszystkim na wadliwe zatwierdzenie projektu budowlanego poprzez zaakceptowanie lokalizacji podziemnego garażu budynku na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem C. 1.20.KDW, który to stanowi rezerwę nie tylko dla dróg wewnętrznych, ale także sieci ciepłowniczych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych i elektroenergetycznych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2930/15 oddalił skargę uznając za poprawne stanowisko organu drugiej instancji. Wskazał przy tym, że organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do formalnej kontroli zaskarżonej decyzji i rozpatrzył odwołanie dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji kluczowe kwestie zostały omówione i ocenione pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wniosła skarżąca, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 265/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że stosownie do powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza miedzy innymi zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył powyższy przepis prawa materialnego, bowiem nie dokonał żadnych rozważań w zakresie, czy lokalizacja podziemnego garażu w obrębie jednostki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem C. 1.20. KDW, jest zgodna z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tej uchwały. W opinii strony, brak zajęcia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek stanowiska wobec argumentacji zarzutów skargi stanowiło naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne uznać należało za zasadne. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 kwietnia 2019 r., pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej podtrzymując argumentację skargi, pełnomocnik inwestora weryfikując dotychczas prezentowane stanowisko także wniósł o uchylenie obu ww. decyzji. Taki też wniosek sformułował uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a dla prawidłowego załatwienia sprawy Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Dokonując takiej oceny Sąd, kierując się treścią art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."), wziął pod uwagę ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku zapadłym w sprawie 20 grudnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 265/17. Na podstawie art. 170 p.p.s.a. uwzględnił także prawomocny wyrok tut. Sądu z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18, którym to uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (wydane w wykonaniu decyzji objętej skargą w niniejszej sprawie), wskazując na potrzebę dokonania dogłębnej analizy przedstawionej dokumentacji budowlanej w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i rozważenia, czy usytuowanie garażu podziemnego w projektowanym budynku na terenie oznaczonym w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stegien symbolem C. 1.20.KDW jest zgodne z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tego planu, który to przepis reguluje kwestię uzbrojenia omawianego terenu ustalając rezerwy terenu w zakresie zaopatrzenia w ciepło i sieci ciepłownicze, w gaz i sieci gazowe oraz w energię elektryczną i sieci elektroenergetyczne. Sąd zauważa przy tym, że kontrolowana decyzja Wojewody z [...] października 2015 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wobec uznania przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego w dwóch aspektach, dotyczącej kwestii nasłonecznienia i przesłaniania, a także ilości koniecznych miejsc parkingowych, uznając jednocześnie pozostałe zastrzeżenia skarżącej/odwołującej się za niezasadne. Badając to orzeczenie, będąc przy tym związany stanowiskiem NSA zawartym w ww. wyroku, Sąd uznał, że choć Wojewoda miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania w oparciu o ten przepis decyzji formalnej/kasatoryjnej, to jednak rozstrzygając na tej podstawie nie ograniczył się tylko do kwestii formalnych. Przesądził bowiem jednocześnie pozostałe występujące w sprawie zagadnienia materialnoprawne, wskazując na brak innych naruszeń (poza powyżej wskazanymi a uzasadniającymi zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.), wiążąc tym samym organ I instancji w tej materii. Tak m.in. Wojewoda ocenił zarzut wydania pozwolenia na budowę niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego w zakresie lokalizacji podziemnego garażu, uznając stanowisko skarżącej za błędne. Czyniąc rozważania w tym kontekście Wojewoda wskazał, że zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem C. 1.20 KDW dotyczy zabudowy nadziemnymi częściami budynku i nie obejmuje konstrukcji podziemnej. Dodał też, że zasadnicze przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C. 1.20 KDW to teren dróg wewnętrznych. Stwierdził jednocześnie, że projekt zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji przewiduje dochowanie tego wymogu. Uznał tym samym, że planowana inwestycji jest zgodna w ww. zakresie z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Sądu, ocena ta nie jest pełna. Prowadząc analizę w ww. zakresie, Wojewoda nie wziął bowiem pod uwagę § 16 planu miejscowego, a zgodnie z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tego planu, na terenie dróg wewnętrznych (KDW) plan ustala rezerwy terenu w zakresie zaopatrzenia w ciepło i sieci ciepłownicze, w gaz i sieci gazowe oraz w energię elektryczną i sieci elektroenergetyczne. W konsekwencji brak rozważań organu II instancji z uwzględnieniem wskazanych ustaleń planu miejscowego musi skutkować stwierdzeniem, że ocena przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji jest nieprawidłowa. Oceny tej organ dokonał na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niemniej (jak wynika z powyższego) nie obejmowała ona pełnych rozważań, a wobec tego – jest błędna, a to stanowi o naruszeniu przez Wojewodę ww. przepisu Prawa budowlanego w zw. z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 wskazanego powyżej planu miejscowego. Sąd zauważa przy tym, że jak wskazał NSA w wyroku zapadłym w sprawie, skoro w planie miejscowym przewidziano konieczność ustalenia rezerwy terenu w określonym w przywołanych powyżej przepisach zakresie, to należało rozważyć, czy rezerwa taka zostanie zachowana w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji. "Od wyjaśnienia tej okoliczności zależy, czy powyższe unormowanie planu miejscowego zostały naruszone, czy też nie." Okoliczności te nie były badane i nie zostały wyjaśnione. W konsekwencji, kierując się stanowiskiem NSA i mając na uwadze naruszenie prawa materialnego przez Wojewodę poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wadliwych ocen, decyzja tego organu nie mogła się ostać. Z tego też powodu konieczne stało się również uchylenie niewątpliwie wadliwej (jako niepoprzedzonej koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w kwestii nasłonecznienia i przesłaniania, zgodności inwestycji w zakresie projektowanej liczby miejsc postojowych z § 15 ust. 9 ww. planu miejscowego, jak i zgodności usytuowania garażu podziemnego z ustaleniami tego planu) decyzji organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent winien wziąć pod uwagę powyższą ocenę Sądu; nadto winien zastosować się do wskazań wynikających z prawomocnego wyroku tut. Sądu z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 (będącego konsekwencją wyroku NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3265/17). Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.