I OSK 1711/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1255/16 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1255/16, oddalił skargę M.O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa komunalizacyjna), stwierdził, że Gmina R. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nabyła nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej we wsi R. przy ul. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej R., obręb ewidencyjny R. jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Następnie M.O. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), umorzył postępowanie wobec braku przymiotu strony M.O. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia posiadał tytuł prawny do tej nieruchomości. Zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...], będącej częścią integralną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., Skarb Państwa stał się właścicielem działek nr [...] i nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r., rep. [...]. Na mocy tego aktu J.O. sprzedał R. i A. S. działkę nr [...]. Akt ten zawiera również zapis, iż działki o nr [...], [...], [...] i [...] zostają nieodpłatnie przekazane przez J. O. na rzecz Skarbu Państwa. Po odnowieniu ewidencji gruntów w 1994 r. dawne działki nr [...] i nr [...] otrzymały numery [...] i [...], które są objęte decyzją komunalizacyjną. W dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nieruchomości te nie miały założonej księgi wieczystej. Organ wskazał, że akt notarialny z dnia [...] października 1969 r. odwołuje się do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...] orzekającej o podziale nieruchomości, w wyniku którego powstały nieruchomości objęte tym aktem notarialnym. Podkreślił przy tym, że w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywała ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziałach nieruchomości na terenie miasta i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r., Nr 35, poz. 240 ze zm.), w której zgodnie z art. 13 "właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki osiedla w ilości nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1919/07, ustawodawca normując w tym przepisie kwestię "odstąpienia" nieruchomości nie wskazał sposobu w jaki odstąpienie to ma być zrealizowane. W rezultacie uprawniony jest pogląd, że każda czynność prawna bez względu na jej charakter, o ile zachowana jest forma aktu notarialnego, której celem jest bezpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz gminy, stanowić może odstąpienie nieruchomości. W ocenie organu nadzoru ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby M. O. – spadkobierca J. O., posiadał tytuł prawny do spornych nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji jak i obecnie. Nie jest zatem podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wszczęte więc z jego wniosku postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji M. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji tego organu ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę M. O. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że trafne jest stanowisko organu, że skarżący nie wykazał się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej kwestionowaną przez niego decyzją komunalizacyjną. Nie przedstawił bowiem dowodu, z którego wynikałoby, że to jemu bądź jego poprzednikom prawnym, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał w dacie 25 maja 1990 r. tytuł własności do nieruchomości. Z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] października 1969 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] Rep. [...] wynika, że J. O. sprzedał R. i A. S. działkę nr [...] położoną we wsi R. (§ 2) zaś działki nr [...], [...], [...] i [...] przekazał nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa (§ 5). Z treści § 1 tego aktu wynika, że wszystkie działki, którymi J. O. zadysponował tym aktem powstały z podziału działki nr [...], która pochodzi z zachodniej połowy działki nr [...] należącej do składu nieruchomości, urządzonej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]", prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] – Sekcję VIII, a która stanowi majątek osobisty J. O. nabyty przez niego w drodze darowizny. W aktach sprawy znajduje się kserokopia aktu z dnia [...] stycznia 1930 r. (repertorium za rok 1930 Nr [...]) sporządzonego przez notariusza w [...] M. R., z treści którego wynika, że J. O. otrzymał od swojego ojca S. O., jako darowiznę, na własność zachodnią połowę działki nr [...] opisanej w § 1 aktu notarialnego z 1969 r. W sprawozdaniu z badań stanu prawnego nieruchomości z dnia 11 kwietnia 2001 r., sporządzonego przez P. P. – specjalisty ds. badań hipotecznych wynika, że zachodnia połowa działki nr [...] odpowiadała działce nr [...] i części działki nr [...] pod ul. [...]. Zgodnie z planem przyjętym do zasobu geodezyjnego dnia 14 lutego 1968 r. za nr [...] dokonano podziału działki nr [...] m. in. na działki nr [...] i [...], przeznaczone pod użyteczność publiczną oraz działkę nr [...] – pod drogę. Powyższy podział został zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...], która zawierała klauzulę, że przy sporządzaniu aktu notarialnego należy powyższe działki przekazać nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, co zdaniem autora sprawozdania znalazło wyraz w § 5 aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r. i świadczy o tym, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią od 1969 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem WSA w Warszawie § 5 aktu notarialnego jest jednostronną, nienazwaną czynnością prawną dokonaną przez J. O., która zawiera jego oświadczenie woli. Treść tego oświadczenia jednoznacznie wskazuje, że jego wolą jest przeniesienie własności wymienionych tam działek gruntu, nieodpłatnie, na rzecz Skarbu Państwa. Prawo własności do tych działek J. O. wywodził z umowy darowizny dokonanej na jego rzecz przez jego ojca na mocy aktu z dnia [...] stycznia 1930 r. Dokumenty te dają podstawę do uznania, że w dacie 25 maja 1990 r., a więc w dacie komunalizacji Skarb Państwa dysponował tytułem własności do działek objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną. Jednocześnie Sąd podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy skarżącemu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przysługuje. To skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania winien nie budzącym wątpliwości tytułem się legitymować. Z tych też względów, prawidłowo organ nadzoru uznał, iż skarżący nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania niewżnościowego, a zatem wszczęte już postępowanie, z tego powodu, podlega umorzeniu. Sąd wyjaśnił przy tym, że własność jest kategorią prawa cywilnego, tak jak i kwestie związane z czynnościami prawnymi i składającymi się na te czynności oświadczeniami woli. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania ważności czynności prawnych jak i wad oświadczenia woli. Ta problematyka, uregulowana w przepisach ustawy Kodeks cywilny w art. 58 – dotyczącym ważności czynności prawnych oraz art. 82 i następnych – dotyczących wad oświadczeń woli, podlega wyłącznie badaniu w postępowaniach przed sądami powszechnymi. Słusznie więc organ nadzoru stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest właściwy do zbadania legalności aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł M. O. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w jej granicach niezasadnie stwierdzając, iż skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy z analizy materiału dowodowego wynika, iż skarżący posiadał prawo do przedmiotowych nieruchomości w dacie 25 maja 1990 r.; 2. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję i wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez Sąd, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomości te nie zostały odstąpione na rzecz Skarbu Państwa lecz zostały nieodpłatnie przekazane na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie, jak również nie możliwe było przekazanie własności tych nieruchomości, bowiem J. O. był ich współwłaścicielem w ½ części, a nadto brak jakiegokolwiek potwierdzenia, że Skarb Państwa objął przedmiotowe nieruchomości w posiadanie, tym bardziej, że dla Gminy R. właścicielem tej nieruchomości był Z. O., który był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.), które to ustalenia błędnego stanu faktycznego doprowadziły do uznania, iż skarżący nie był stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, ponieważ w błędnej ocenie organu oraz Sądu w dniu 25 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości nie były w własności osób fizycznych; 3. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję i wydanie orzeczenia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nieprawidłowo zgromadzony przez organ, czego nie zauważył Sąd, w którym to materiale pominięto dokonanie istotnych ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek wymienionych w § 5 aktu notarialnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które to działki zgodnie z aktem notarialnym leżały na terenie budownictwa indywidualnego, co uniemożliwiało ich "odstąpienie" na gruncie art. 13 ust. 1 ustawy o podziałach nieruchomości na terenie miast i niektórych osiedli; 4. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o podziałach nieruchomości na terenie miast i niektórych osiedli, polegające na zaniechaniu dokonania przez Sąd analizy treści aktu notarialnego z 1969 r. w zakresie własności przedmiotowych nieruchomości należących m.in. do skarżącego, poprzez stwierdzenie, że organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania ważności czynności prawnych, w sytuacji gdy skarżący nie kwestionował ważności czynności prawnej, lecz fakt, że przedmiotowe działki nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa z powodu faktu, że nie dokonano "odstąpienia" ich na rzecz Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie objął ich w posiadanie, a nadto wartość tych działek stanowiła 38% w stosunku do pozostałej części nieruchomości należącej do współwłasności J. O., co powoduje przyjęcie, iż skarżący jest właścicielem tych działek (z wyjątkiem tych zajętych aktualnie pod drogi publiczne) i posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. 5. art. 13 ust. 1 ustawy o podziałach nieruchomości na terenie miast i niektórych osiedli poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "przekazanie" nieruchomości stanowi "odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu, tj. przeniesienie własności, podczas gdy "przekazanie" stanowi tylko przekazanie w użytkowanie, a więc aktem notarialnym z 1969 r. nie doszło do "odstąpienia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; 6. art. 13 ust. 1 ustawy o podziałach nieruchomości na terenie miast i niektórych osiedli poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż J. O. odstąpił na własność Skarbu Państwa przedmiotowe nieruchomości, w sytuacji gdy (i) J. O. był jedynie współwłaścicielem tych działek w ½ udziału, a zatem nawet gdyby chciał to nie mógł przekazać na rzecz Skarbu Państwa całości tych działek, bowiem nie mógł przekazać więcej niż sam posiadał, oraz (ii) działki objęte przekazaniem stanowiły 38% wartości działek, a przepis ten dopuszcza jedynie odstąpienie maksymalnie 20%, co powoduje, że J. O. nie przeniósł własności przedmiotowych nieruchomości na Skarb Państwa oraz nie miał takiego zamiaru. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia tj.: 1. art. 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpatrzenie przy wydawaniu wyroku podniesionych przez skarżącego na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. zarzutów dotyczących okoliczności, iż posiadał interes prawny co najmniej w stosunku do prawie połowy przedmiotowej nieruchomości, gdyż na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o podziałach nieruchomości na terenie miast i niektórych osiedli można było odstąpić nieruchomości o wartości nieprzekraczającej 20% wartości wszystkich działek, a tymczasem przekazane działki (nie odstąpione) stanowiły 38% wartości działek objętej aktem notarialnym z 1969 r., który to brak uzasadnienia w powyższym zarzucie uniemożliwia kontrolę instancyjną przedmiotowego rozstrzygnięcia i Sąd w żadnym zakresie nie odniósł się do tej istotnej okoliczności; 2. art. 13 ust. 1 ustawy o podziałach nieruchomości na terenie miast i niektórych osiedli w zw. z § 1 i § 5 aktu notarialnego z dnia [...] października1969 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (przy błędnej wykładni, że "przekazanie" stanowi "odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu) polegające na błędnym uznaniu, iż J. O. przekazał na własność na rzecz Skarbu Państwa własność przedmiotowych działek, podczas gdy "odstąpienie" działek przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place i drogi mogło nastąpić o wartości nieprzekraczającej 20% wartości działek, w sytuacji gdy wartość działek objętych § 5 aktu notarialnego stanowi 38% wartości wszystkich działek. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tak zakreślonych granicach sprawy obowiązkiem Sądu I instancji było zatem zbadanie czy zasadnie organ nadzoru umorzył postępowanie, z uwagi na brak tytułu prawnorzeczowego do mienia objętego decyzją komunalizacyjną. Tym samym kluczowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie czy w dniu 27 maja 1990 r. skarżący kasacyjnie posiadał tytuł prawny do spornych działek nr [...] i nr [...]. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie. Skoro zaś art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W odniesieniu do postępowania "komunalizacyjnego" stronami tego postępowania są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06, https://cbois.nsa.gov.pl/). Podobnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2099/16, podnosząc, że specyfika i konstrukcja postępowania komunalizacyjnego ogranicza krąg stron oraz zakres chronionego interesu prawnego jedynie do gmin nabywających mienie z mocy prawa, Skarbu Państwa przekazującego mienie oraz tych podmiotów, którym w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało do powyższego mienia prawo własności (inne prawo rzeczowe) i które dysponują wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na ten dzień. Tylko bowiem taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje na nowo ukształtowany stan własnościowy. Podkreślenia jednak wymaga, że to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Zatem nie można przyjąć, że jednostka niemająca tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości posiada interes prawny uzasadniający jej udział w takim postępowaniu w charakterze strony. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Uzasadnia to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 28 K.p.a. W związku z takimi zarzutami zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd I instancji w toku postępowania prawidłowo ustalił, że skarżący kasacyjnie nie wykazał by przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Samo twierdzenie strony, że przysługuje jej tytuł własności do mienia skomunalizowanego, nie było w tym przypadku wystarczające. Oceniany w niniejszym postępowaniu akt notarialny wskazuje w § 5, że dotychczasowy właściciel nieruchomości przekazał nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działki o numerach [...], [...], [...] i [...], wykonując tym samym warunek, pod jakim został zatwierdzony podział nieruchomości, co wynika ze sprawozdania z badań stanu prawnego nieruchomości sporządzonego przez P. P. Ze sprawozdania tego wynika także, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1966 r. dokonało podziału działki nr [...] m.in. na działki nr [...] i [...] oraz działkę [...]. Przy czym decyzja ta zawierała klauzulę, że przy sporządzaniu aktu notarialnego powyższe działki (powstałe w wyniku podziału) należy przekazać nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe dokumenty, potwierdzają dokonanie podziału oraz konieczność dokonania w jego wyniku bezpłatnego odstąpienia części nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20 % wartości wszystkich działek, obliczonych w myśl art. 16. Z powyższego wynika zatem, że sporne działki nr [...] i nr [...] (dawne działki nr [...] i nr [...]) w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, tym samym skarżący kasacyjnie na ten dzień nie legitymował się żadnym tytułem prawnym do gruntu, który był przedmiotem komunalizacji. Zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję o umorzeniu postępowania, z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Brak przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym wyklucza bowiem aktywne kwestionowanie prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Uznać zatem należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Reasumując stwierdzić należy, że ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranych w aktach sprawy dowodach (art. 133 P.p.s.a.), które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Za niezrozumiały natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, bowiem ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji tego przepisu w sprawie nie stosowały, jak również nie dokonywały jego wykładni. Powołany przepis został wymieniony wyłącznie w celu wykazania podstawy prawnej przekazania spornych działek Skarbowi Państwa. Fakt przekazania działek świadczy zaś o tym, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżący kasacyjnie nie był właścicielem mienia podlegającego komunalizacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.