I OSK 2221/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 40/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 40/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na skutek skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., Nr [...], w przedmiocie podwyższenia minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądził od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia: Zaskarżoną uchwałą, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 30 ust. 10 i 10a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (obecnie: Dz. U. z 2019, poz. 2215), Rada Gminy [...] podwyższyła minimalną stawkę wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli posiadających stopień awansu zawodowego stażysty i kontraktowego zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez tę Gminę. W § 1 uchwały postanowiono o podwyższeniu minimalnych stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, z późn. zm.) o kwotę 300,00 złotych brutto niezależnie od posiadanego poziomu kwalifikacji. Na mocy § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...], a w § 3 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała została opublikowana w dniu [...] października 2018 r. W oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc, że wydana została ona z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6a w zw. z ust. 10 i 10a Karty Nauczyciela, polegającym na niedochowaniu procedury uzgodnienia projektu uchwały ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty Wojewody [...] za błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem trybu wynikającego z art. 30 ust. 6 i ust. 6a w zw. z art. 30 ust. 10a Karty Nauczyciela. Naruszenie to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowiło istotne naruszenie prawa, dające podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując wykładni językowej treści art. 30 ust. 10 w zw. z art. 30 ust. 10a oraz art. 30 ust. 6 i ust. 6a Karty Nauczyciela, wskazał, że podwyższenie nauczycielom przez organ prowadzący szkołę minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego, następuje w trybie regulaminu i podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z treści art. 30 ust. 10a Karty Nauczyciela wynika, iż odsyła on do trybu, a nie samej tylko formy, w jakiej uchwała powinna być podjęta, a przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie wskazuje, że uzgodnienie ma dotyczyć wyłącznie regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaznaczył, że pojęcie "uzgodnienia" nie zostało w Karcie Nauczyciela zdefiniowane, a dokonując jego interpretacji podzielić należy poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, które odwołują się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionego w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97, dotyczącego art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela, gdzie zamieszczone zostało identyczne sformułowanie jak w art. 30 ust. 6a tej ustawy w zakresie uzgodnienia aktu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. W oparciu o powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjęty w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. Wymagane jest jednak poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym uspołecznienie procesu tworzenia prawa. Istotą tej procedury jest zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Omawiany obowiązek cechuje także uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli natomiast podczas obrad rady dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić. Rada może bowiem uchwalić tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu. W oparciu o tak dokonaną wykładnię, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela, bez uprzedniego jej uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tak podjętego aktu. W ocenie tego Sądu, zaskarżona uchwała nie została poddana procedurze uzgodnieniowej, gdyż Związkom Zawodowym nie zapewniono jakiegokolwiek udziału w procedurze tworzenia tego aktu. Jego treść została przygotowana przez Gminę, a organizacjom związkowym nie zaproponowano żadnego spotkania i rozmów, których celem byłoby wypracowanie wspólnego stanowiska co do przyjętych w uchwale rozwiązań prawnych. Nie stworzono im również żadnej możliwości przedstawienia własnego stanowiska na etapie prac przygotowawczych nad projektem uchwały. Brak było jakiejkolwiek dyskusji i wymiany poglądów co do merytorycznej treści projektu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...], zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela poprzez stwierdzenie, że Rada Gminy miała obowiązek uzgodnić ze związkami zawodowymi regulamin wynagradzania nauczycieli przed jego przyjęciem w sposób zapewniający szeroką możliwość merytorycznego i szczegółowego wypowiedzenia się związkom co do projektu uchwały, podczas gdy faktycznie przedmiotowy przepis nie przewiduje obowiązku uzgadniania pomiędzy zainteresowanymi stronami materii, która nie jest objęta projektem uchwały. W oparciu o ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu, wskazując m.in., że nieważność zaskarżonej uchwały mogła mieć miejsce tylko wtedy, gdyby Rada Gminy całkowicie zaniechała przedłożenia związkom zawodowym uchwały, którą zamierzała podjąć. Zauważyła, że w rozpoznawanej sprawie projekt zaskarżonej uchwały został odpowiednio wcześniej przekazany związkom zawodowym i były w tym zakresie prowadzone konsultacje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw oraz zarzutów kasacyjnych i stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Rozważania w niniejszej sprawie poprzedzić przyjdzie przypomnieniem, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy przez organ nadzoru, przepisy szczególne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, przewidują dodatkowe ograniczenie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stwierdzenie nieważności uchwały nastąpić może tylko w razie istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne uznaje się takie naruszenia, które w szczególności podlegają na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalenia. Naruszenia prawa mogą być zatem istotne i nieistotne, a stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1585/18 i powołane w nim dalsze orzeczenia sądów administracyjnych). Mając tak ukształtowane ogólne wzorce kontroli przypomnieć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela, organy prowadzące szkoły będące jednostkami samorządu terytorialnego mogą zwiększać środki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego, ustalone w przepisach wydanych na podstawie ust. 5 pkt 1. Na podstawie art. 30 ust. 10a Karty Nauczyciela podwyższenie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego następuje w trybie określonym w ust. 6. Przepis art. 30 ust. 6 wskazuje z kolei na regulamin, jako właściwą formę działania organu prowadzącego szkołę. Przy czym, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosi się to nie tylko do samej formy wypowiedzi (forma regulaminu), ale również do całego tryb jego uchwalania. Ustawodawca w przepisie art. 30 ust. 10a Karty Nauczyciela wyraźnie wskazał bowiem, że podwyższenie minimalnych stawek wynagrodzenia może nastąpić w trybie regulaminu. Natomiast na tryb podejmowania regulaminu wskazuje m.in. art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, który stanowi, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Jak wynika zresztą z uzasadnienia skargi kasacyjnej Gmina potwierdza, że jej Rada jako organ prawotwórczy jest zobowiązana do przeprowadzenia w/w procedury uzgodnienia aktu normatywnego. Jej zdaniem, charakter konsultacji, które zmierzały do osiągniecia uzgodnienia stanowisk w zakresie zwiększenia wynagrodzenia nauczycielom posiadającym stopień awansu zawodowego stażysty i kontraktowego został osiągnięty, albowiem związki zawodowe zostały poinformowane o projekcie spornej uchwały i nigdy nie wyraziły sprzeciwu dotyczącego jej przedmiotu. Gmina zwróciła uwagę, że kwestią sporną była natomiast możliwość podwyższenia tą uchwałą wynagrodzenia nauczycielom posiadającym wyższe stopnie awansu zawodowego. Wskazała przy tym, że ta materia nie była objęta projektem spornej uchwały. Wobec tego nie mogła być przedmiotem uzgodnień ze związkami zawodowymi. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy na gruncie kontrolowanej sprawy miały miejsce uzgodnienia z organizacjami związkowymi, jak również, czy ewentualne uchybienia w tym zakresie stanowią istotne naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie znaczenia pojęcia "uzgodnienia", tak samo jak Sąd pierwszoinstancyjny, podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, które odwołują się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionego w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" (w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Trybunał wskazał też, że co prawda jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do "obopólnego wyrażenia na coś zgody", lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody; ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Świadczy o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem słowa "podlegają". Trybunał stwierdził też, że oznacza to nałożenie (...) przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów (...) procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika także, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć wymaga, że pismo Wójta Gminy z dnia [...] października 2018 r., przy którym przesłano związkom zawodowym projekt zaskarżonej uchwały, zawierało nie tylko informację dotyczącą planowanego na dzień [...] października 2018 r. terminu sesji Rady Gminy, lecz w sposób jednoznaczny przywołana została podstawa prawna tego działania, tj. art. 30 ust. 10a i ust. 6a Karty Nauczyciela. Pismo to zostało skutecznie doręczone związkom zawodowym. Miały one zatem możliwość zajęcia stanowiska do przedłożonego projektu. Tymczasem, w skierowanym do Wójta Gminy piśmie z dnia [...] października 2018 r. związki zawodowe nie odniosły się w żaden sposób do treści projektu zaskarżonej uchwały, uczestnicząc w tej formie w procesie uzgodnień, lecz tytułując to pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazały na brak owych uzgodnień. Abstrahując od oceny niezrozumiałego działania związków zawodowych, którym doręczając powyższe pismo Wójta Gminy wszak w sposób dorozumiany, poprzez powołanie podstawy prawnej wskazującej na procedurę uzgodnieniową, otwarto drogę do współdziałania w procesie prawotwórczym w tej właśnie formie, wskazać przyjdzie, że podczas w/w sesji Rady Gminy przedstawiciele związków zawodowych w sposób czynny uczestniczyli w obradach. Choć niewątpliwie uprawnienie do udziału w posiedzeniu rady gminy i zabierania głosu służy realizacji konstytucyjnej zasady jawności działania organów publicznych, to nie można uznać, że owa dyskusja ze związkami zawodowymi nad projektem zaskarżonej uchwały nie była w efekcie jedną z form współdziałania organów gminy z tymi związkami. Okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają zatem, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone czynnościami mającymi na celu uzgodnienie tej uchwały ze związkami zawodowymi. Ewentualne niedociągnięcia w tym zakresie pozostają bez wpływu na fakt, że związki zawodowe co do zasady wyraziły stanowisko aprobujące podwyżkę wynagrodzeń nauczycielom posiadającym wskazany w tej uchwale stopień awansu zawodowego. Treść uchwały odzwierciedla w tym zakresie wspólne stanowisko organu samorządu gminnego oraz związków zawodowych. Doszło wobec tego do obopólnego wyrażenia zgody na rozwiązanie zawarte w projekcie uchwały, co wypełnia jedną z możliwości w procesie uzgadniania treści aktu normatywnego. Zauważyć też należy, że negatywne stanowisko związków zawodowych co do meritum projektu zaskarżonej uchwały opierało się wyłącznie na zarzucie pominięcia w tej uchwale kwestii podwyższenia wynagrodzenia nauczycielom mianowanym i dyplomowanym. Ma rację skarżący kasacyjnie, że skoro kwestia ta nie była objęta projektem zaskarżonej uchwały, to obowiązek wynikający z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela bezpośrednio kwestii tej nie dotyczył. Nawet gdyby przyjąć, że tego rodzaju pominięcie w procesie uzgadniania projektu uchwały, stanowiłoby o naruszeniu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, to i tak należałoby takie naruszenie uznać za nieistotne. Organ stanowiący gminy ma bowiem możliwość realizacji przyznanych mu kompetencji w ramach art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela w stosunku do określonej grupy nauczycieli (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 54/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 260/08). Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby podwyższenie wynagrodzenia musiało dotyczyć wszystkich nauczycieli w placówkach oświatowych prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Organ samorządowy mógł podwyższyć minimalną stawkę wybranej grupie nauczycieli, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono racjonalne motywy takiego działania. W świetle powyższego nie sposób uznać, aby wytykane przez organ nadzoru naruszenie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela miało charakter istotny w takim rozumieniu, jakie ujęte zostało na wstępie rozważań, co z kolei powoduje, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. a na ich wysokość składa się wynagrodzenie radcy prawnego obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Z kolei nienależny wpis uiszczony od skargi kasacyjnej (art. 100 u.s.g.) podlega zwrotowi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl