II SA/Op 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 15 października 2018 r., Nr XXXIX/257/2018 w przedmiocie podwyższenia minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Skarbimierz na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierzz dnia 15 października 2018 r., Nr XXXIX/257/2018, w sprawie podwyższenia minimalnej stawki wynagradzania zasadniczego dla nauczycieli posiadających stopień awansu zawodowego stażysty i kontraktowego zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Skarbimierz. W dniu 15 października 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 30 ust. 10 i 10 a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 poz. 967, z późn. zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela, Rada Gminy Skarbimierz podjęła uchwałę Nr XXXIX/257/2018, w sprawie podwyższenia minimalnej stawki wynagradzania zasadniczego dla nauczycieli posiadających stopień awansu zawodowego stażysty i kontraktowego zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Skarbimierz. W § 1 tej uchwały postanowiono o podwyższeniu minimalnych stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 416, z późn. zm.) o kwotę 300 zł brutto niezależnie od posiadanego poziomu kwalifikacji. Na mocy § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Skarbimierz, a w § 3 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Uchwała została opublikowana w dniu 22 października 2018 r. Pismem z dnia 29 października 2018 r., działając w granicach kompetencji nadzorczych, na podstawie art. 88 u.s.g., Wojewoda Opolski wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy Skarbimierz o udzielenie informacji, czy i w jakiej formie projekt ww. uchwały był uzgadniany ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, stosowanie do art. 30 ust. 10a w zw. ust. 6 i 6a Karty Nauczyciela. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 listopada 2018 r. Przewodniczący Rady poinformował, że w dniu 1 października 2018 r. przesłano pismo do Komisji Zakładowej MOZ NSZZ "Solidarność" w Brzegu oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego - Zarząd Oddziału w Brzegu z informacją, że planowany termin sesji, na której będzie procedowana przedmiotowa uchwała, to 15 października 2018 r. Dodał jednocześnie, że przedstawiciele ww. związków zawodowych brali udział w sesji rady. Wojewodzie przesłano wraz z pismem kopie pism skierowanych do związków zawodowych oraz kopię wezwania do usunięcia skutków naruszenia prawa spowodowanego brakiem uzgodnienia projektu uchwały w trybie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela jakie w dniu 11 października 2018 r. (data wpływu 12 października 2018 r.) Przewodniczący Komisji Zakładowej MOZ NSZZ "Solidarność" w Brzegu, skierował do Wójta Gminy Skarbimierz. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Opolski zaskarżył uchwałę z dnia 15 października 2018 r., Nr XXXIX/257/2018, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podnosząc, że wydana została ona z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6a w zw. z ust. 10 i 10a Karty Nauczyciela, polegającym na niedochowaniu procedury uzgodnienia projektu uchwały ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu wskazał, że w związku z ustalonym w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nakazem uzgodnienia projektu uchwały ze związkami zawodowymi wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 17 marca 1998 r. (sygn. akt U 23/97, opubl. OTK 1998/2/11) Trybunał podkreślił, iż określenia "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "za zgodą", "przy udziale", "po zasięgnięciu opinii", itp., wyrażają więzy współzależności pomiędzy różnymi podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo. W praktyce zatem - obowiązek uzgodnienia regulaminu z właściwymi związkami zawodowymi oznacza współuczestnictwo związków zawodowych w procesie tworzenia prawa. Uzgodnienie polega na poddaniu treści aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego, w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań zaproponowanych w akcie. Podkreślając, że obowiązek wynikający z przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, polegający na uzgodnieniu regulaminu wynagradzania nauczycieli ze związkami zawodowymi, zakłada nie tylko obowiązek zapewnienia im informacji o projekcie, lecz również dyskusję o jego merytorycznej treści, możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania oraz wypracowanie ostatecznego, w miarę możliwości wspólnego i optymalnego stanowiska, Wojewoda stwierdził, że powyższe rozważania dotyczące procesu "uzgodnienia" należy odnieść również do niniejszej sprawy z uwagi na odesłanie z art. 30 ust. 10a Karty Nauczyciela. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy zauważył, że z protokołu XXXIX sesji Rady Gminy Skarbimierz wynika, iż w dyskusji nad projektem zaskarżonej uchwały brały udział przedstawicielki związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, które poinformowały obecnych na posiedzeniu o niedopełnieniu - ich zdaniem - wymogu uzgodnienia projektu uchwały ze związkami zawodowymi. Strona związkowa wskazała na potrzebę szczegółowego omówienia projektu i jego konsekwencji, podkreślając przy tym konieczność spotkania z władzami gminy i sporządzenia protokołu uzgodnień, który powinien być przedłożony radnym wraz z projektem uchwały. Po przeprowadzeniu debaty, która w istocie sprowadziła się do polemiki pomiędzy przedstawicielami gminy (Radni, Wójt, Sekretarz Gminy), a związkami zawodowymi co do istoty i formy w jakiej uzgodnienie powinno nastąpić, Rada Gminy ostatecznie zadecydowała o podjęciu uchwały Nr XXXIX/257/2018. Stosownie do tego Wojewoda podniósł, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż doszło do uzgodnienia projektu kwestionowanej uchwały ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Na etapie przekazania projektu do uzgodnienia, żadna ze stron nie podjęła merytorycznej dyskusji nad jego treścią czy próby ujednolicenia, wypracowania, w miarę możliwości wspólnego i optymalnego stanowiska. Nie można też zaakceptować poglądu przedstawionego przez Wójta Gminy Skarbimierz na sesji, zgodnie z którym cyt.: "te negocjacje zawsze można przeprowadzać i na dzisiejszej sesji przeprowadzamy". Za niedopuszczalne uznać należy założenie, że dyskusja nad projektem uchwały na sesji Rady Gminy jest równoznaczna z procedurą uzgodnienia przewidzianą w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Uprawnienie do udziału w posiedzeniu rady gminy i zabierania głosu służy w pierwszej kolejności realizacji konstytucyjnej zasady jawności działania organów publicznych wyrażonej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jest ważnym elementem demokracji na poziomie lokalnym. Natomiast inne cele ma procedura współdziałania organów gminy ze związkami zawodowymi, których podstawowym celem i zadaniem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 59 Konstytucji RP i art. 1. ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - Dz. U. z 2015 r. poz. 1881). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skarbimierz wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty Wojewody Opolskiego za błędne. Odnosząc się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wyjaśnił, że w pismach z dnia 1 października 2018 r. - informujących związki zawodowe o projekcie uchwały, kierując się praktyką w tym zakresie, podano podstawę prawną przewidującą możliwość przystąpienia przez związki zawodowe do procedury uzgodnień w zakresie treści projektowanej uchwały. Niemniej jednak związki zawodowe nie były zainteresowane uzgodnieniami projektu uchwały, albowiem wystosowały do Wójta Gminy pismo z dnia 11 października 2018 r. wzywające do usunięcia naruszenia prawa, choć podjęcie uchwały miało nastąpić dopiero 15 października 2018 r. Treść tego pisma wskazuje, że związki zawodowe nie wyrażały chęci podejmowania prób uzgadniania stanowiska w zakresie spornej uchwały. Ponadto przedstawiciele obu związków zawodowych uczestniczyli w obradach Rady Gminy przedstawiając swoje zastrzeżenia, które faktycznie nie wnosiły nic nowego i wynikały z wcześniej złożonych pism. W efekcie, związki zawodowe nie sprzeciwiały się zasadności podjęcia tej uchwały. Od samego początku kiedy zostały poinformowane o możliwości podniesienia wynagrodzenia nauczycielom stażystom i kontraktowym przez Radę Gminy pozytywnie odnosiły się do tej kwestii, nigdy nie wnosząc zastrzeżeń do samej idei podwyższenia wynagrodzenia tej grupie zawodowej. Dążyły jedynie do uchwalenia podwyżek również dla nauczycieli posiadających wyższy status w zawodzie takich jak nauczyciele mianowani i dyplomowani. Przedstawicielom związków zawodowych wyjaśniono jednak, że możliwość podniesienia wynagrodzenia za pracę nauczycielom mianowanym i dyplomowanym nigdy nie była przedmiotem rozważań Rady Gminy Skarbimierz. Podkreślając, że dochowano wszelkich starań aby zostało uzgodnione wspólne stanowisko w zakresie podjętej uchwały, co nastąpiło na sesji Rady Gminy Skarbimierz w dniu 15 października 2018 r., Wójt stwierdził, że przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela odnosi się do regulaminu wynagradzania, podczas gdy takowy nie był przedmiotem uchwały. W oparciu o delegację z art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela jednostka samorządu terytorialnego może natomiast samodzielnie podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego. W efekcie, gmina nie ma obowiązku uzgadniania projektu podejmowanych uchwał w zakresie podwyższania wynagrodzenia nauczycielom powyżej minimalnych stawek, a treść tego typu uchwały uzależniona jest co do zasady jedynie od woli organu prowadzącego szkołę. Jedynym warunkiem jest aby sposób uchwalenia uchwały dotyczącej wynagrodzenia nauczycieli uwzględniał przesłanki wynikające z art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. W rezultacie należy stwierdzić, że próby uzgodnienia projektu kwestionowanej uchwały ze związkami zawodowymi stanowią jedynie dobrą wolę gminy, której związki zawodowe nie doceniają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Skarbimierz podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) nadal zwanej u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała Rady Gminy Skarbimierz nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu, skargę uznać należało za dopuszczalną. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem trybu, wynikającego z art. 30 ust. 6 i ust. 6a w zw. z art. 30 ust. 10a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, z późn. zm.) zwanej nadal Kartą Nauczyciela, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wyjaśnić przyjdzie, że kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie podwyższenia nauczycielom minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego wynika z art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organy prowadzące szkoły będące jednostkami samorządu terytorialnego mogą zwiększać środki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego, ustalone w przepisach wydanych na podstawie ust. 5 pkt 1. Na podstawie art. 30 ust. 10a karty Nauczyciela podwyższenie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego następuje w trybie określonym w ust. 6. Przepis art. 30 ust. 6 wskazuje z kolei na regulamin, jako właściwą formę działania organu prowadzącego szkołę. Odesłanie z art. 30 ust. 10a karty Nauczyciela oznacza zatem, że podwyższenie minimalnych stawek może nastąpić wyłącznie w trybie regulaminu. Podkreślić przy tym trzeba, że chodzi tu nie tylko o samą formę wypowiedzi, jaką powinien być regulamin, ale również o cały tryb odnoszący się do jego uchwalania. Ustawodawca w przepisie art. 30 ust. 10a Karty Nauczyciela wyraźnie wskazał bowiem, że podwyższenie minimalnych stawek wynagrodzenia może nastąpić w trybie regulaminu. Przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi o formie aktu, jaki ma być podjęty, a nie o trybie procedowania nad nim. Na tryb podejmowania regulaminu, czyli czynności lub sekwencję poszczególnych czynności, które należy podjąć przed jego uchwaleniem wskazuje m.in. art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, który stanowi, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Wykładnia językowa dokonana na podstawie treści art. 30 ust. 10 w zw. z art. 30 ust. 10a oraz art. 30 ust. 6 i ust. 6a karty Nauczyciela prowadzi tym samym do wniosku, że podwyższenie nauczycielom, przez organ prowadzący szkołę, minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie regulaminu i podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi. Z treści art. 30 ust. 10a Karty Nauczyciela wynika bowiem, że odsyła on do trybu, a nie samej tylko formy w jakiej uchwała powinna być podjęta, a przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie wskazuje, że uzgodnienie ma dotyczyć wyłącznie regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 37/07, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, w świetle wskazanych regulacji błędne i nieuprawnione jest stanowisko Gminy prezentowane w odpowiedzi na skargę, że organ prowadzący szkołę nie ma obowiązku uzgadniania ze związkami zawodowymi uchwał podejmowanych na podstawie art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela. Zaznaczyć trzeba, że wskazany obowiązek został wprost określony w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela i ma charakter bezwzględny. Odnosi się on przy tym do każdego aktu wydawanego w trybie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela i wyraża się we współdziałaniu przez organ prowadzący szkołę ze związkami zawodowymi w procesie prawotwórczym dotyczącym kwestii wynagradzania nauczycieli. Jego celem jest zapewnienie organizacjom związkowym udziału w procesie tworzenia prawa istotnego z punktu widzenia praw i obowiązków nauczycieli. W przedmiotowej sprawie Gmina Skarbimierz, za wystarczające do dokonania uzgodnienia uznała poinformowanie związków zawodowych o treści projektu uchwały oraz o terminie sesji, na której podlegała ona uchwaleniu, a także udział przedstawicieli związków zawodowych w obradach Rady Gminy. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma zatem dokonanie prawidłowej interpretacji pojęcia "uzgodnienia", które nie zostało w Karcie Nauczyciela zdefiniowane. W tym zakresie Sąd identyfikuje się z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowym, które odwołują się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionego w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, nr 31969), dotyczącego art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela, gdzie zamieszczone zostało identyczne sformułowanie, jak w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela dotyczące podlegania aktu "uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że określenia "w porozumieniu", "w uzgodnieniu", "za zgodą", "przy udziale", "po zasięgnięciu opinii" itp. występują dość często w przepisach prawnych upoważniających organ prawotwórczy do stanowienia prawa. Wyrażają one więzy współzależności pomiędzy różnymi podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo. W wypadku gdy określenia te nie są wiązane wyłącznie z organami państwa, lecz z podmiotami o charakterze społecznym, w doktrynie prawa fakt ten kwalifikuje się jako przejaw uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Użycie powyższych pojęć w przepisach dotyczących działalności prawotwórczej określa cechy tej działalności - winna się ona odbyć przy współdziałaniu innych, poza organem prawotwórczym, podmiotów. W dalszych rozważaniach Trybunał wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" (w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Stwierdził też, że co prawda, jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do "obopólnego wyrażenia na coś zgody", lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody; ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Świadczyć ma o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem słowa "podlegają", co oznacza "nałożenie (...) przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów (...) procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska". Z rozważań Trybunału wynika, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszystkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu. Zdaniem Trybunału, ani formuła "w porozumieniu", ani też "w uzgodnieniu", używane w przepisach dotyczących stanowienia aktów normatywnych nie prowadzą do tezy, że podmiot upoważniony do tych form współuczestnictwa uzyskuje przez to kompetencję do stanowienia prawa i jest współodpowiedzialny za wydany akt normatywny. Kompetencji, w szczególności o takim charakterze jak kompetencja prawotwórcza, nie można bowiem domniemywać. Współuczestnictwo określonych podmiotów, występujące we wskazanych formach, odnosi się do kształtowania treści aktów normatywnych w stadium prac przygotowawczych jeszcze przed wydaniem aktu. Zakłada ono nie tylko obowiązek zapewnienia przez organ prawotwórczy informacji o projekcie decyzji prawotwórczej, lecz również dyskusję o merytorycznej treści tego projektu, możliwość prezentowania różnych stanowisk, próby ich ujednolicania i wzajemnego dostosowywania do oczekiwań partnerów tej dyskusji - wreszcie wypracowanie ostatecznej, w miarę możliwości wspólnej i optymalnej decyzji prawotwórczej. Założony w tej postaci współuczestnictwa wpływ partnerów na treść aktu prawotwórczego wymaga, aby w razie wystąpienia rozbieżności co do treści rozwiązań i konieczności przyjęcia wersji projektodawcy, konieczność ta była dostatecznie umotywowana. Całkowita zgoda na rozwiązania zawarte w projekcie aktu normatywnego jest bowiem tylko jedną z możliwości w procesie uzgadniania treści aktu normatywnego, gdyż jej osiągnięcie pozostawać może, jak wskazywano, poza wolą podmiotów w nim uczestniczących. Biorąc pod uwagę argumentację Trybunału Konstytucyjnego zgodzić należy się z poglądami, że przyjęty w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. Wymagane jest jednak poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym uspołecznienie procesu tworzenia prawa. Istotą tej procedury, jest zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Omawiany obowiązek cechuje także uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli natomiast podczas obrad rady dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową ponowić. Rada może bowiem uchwalić tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 140/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 716/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 125/17, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 747/17, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując działania muszą ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zakres zadań oraz tryb postępowania. Mogą przy tym podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. W konsekwencji nie mają też prawa do samoistnego, czyli nie mającego oparcia w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnych działań. Te powinny być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając na uwadze omawiane przepisy art. 30 ust. 10a w zw. z art. 30 ust. 6 i ust. 6a karty Nauczyciela oraz dokonaną na ich podstawie wykładnię, należy stwierdzić, że podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 30 ust. 10 karty Nauczyciela, bez uprzedniego jej uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tak podjętego aktu. Takie też naruszenie Sąd stwierdził w związku z podjęciem przez Radę Gminy Skarbimierz uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, która w ocenie Sądu nie została poddana procedurze uzgodnieniowej. Odnosząc się do okoliczności faktycznych wynikających z przedłożonych dokumentów dostrzec trzeba, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały – co nastąpiło na sesji rady w dniu 15 października 2018 r., przy piśmie z dnia 1 października 2018 r. Wójt Gminy Skarbimierz przesłał związkom zawodowym, tj. Komisji Zakładowej MOZ NSZZ "Solidarność" w Brzegu oraz Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Brzegu, gotowy już projekt uchwały i poinformował o planowanym terminie jej uchwalenia. Była to jedyna czynność podjęta w stosunku do organizacji związkowych. Następnie, pomimo podniesienia przez Komisję Zakładową MOZ NSZZ "Solidarność" w Brzegu - w piśmie z dnia 11 października 2018 r., zarzutu naruszenia prawa polegającego na braku uzgodnienia, w planowanym terminie Rada Gminy uchwaliła przedmiotową uchwałę. Takie działania, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie stanowiły o prawidłowej realizacji trybu uzgodnienia z art. 30 ust. 6a karty Nauczyciela. Podkreślić należy, że Związkom Zawodowym nie zapewniono jakiegokolwiek udziału w procedurze tworzenia aktu. Jego treść została przygotowana przez Gminę, a organizacjom związkowym nie zaproponowano żadnego spotkania i rozmów, których celem byłoby wypracowanie wspólnego stanowiska, co do przyjętych w uchwale rozwiązań prawnych. Nie stworzono im również żadnej możliwości przedstawienia własnego stanowiska na etapie prac przygotowawczych nad projektem uchwały. Brak było jakiejkolwiek dyskusji i wymiany poglądów co do merytorycznej treści projektu. Gmina poinformowała jedynie organizacje związkowe o ustalonym arbitralnie projekcie uchwały i nie była zainteresowana ich stanowiskiem, o czym świadczy to, że nie zaproponowała terminu przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej i nie wystąpiła o uzgodnienie na etapie przygotowywania projektu uchwały, a także to, że pismo informujące o treści uchwały doręczono organizacjom związkowym na 7 dni przed sesją, na której przyjęto uchwałę (data wpływu 8 października 2018 r.) oraz brak reakcji na pismo Komisji Zakładowej MOZ NSZZ "Solidarność" w Brzegu z dnia 11 października 2018 r. (wpływ 12 października 2018 r.), w którym wskazano na konieczność przeprowadzenia uzgodnień. Taką postawę potwierdzają zresztą również stwierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, z których wynika błędne i niezgodne z przepisami prawa przeświadczenie Gminy o braku obowiązku dokonania uzgodnienia. W konsekwencji, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązku określonego w art. 30 ust. 10a w zw. z art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. W szczególności za uzgodnienie nie mógł być uznany fakt obecności na posiedzeniu rady przedstawicieli związków zawodowych, nawet jeśli wypowiadali się oni co do przedmiotowej uchwały. Wyrażenie opinii o gotowym już projekcie nie jest bowiem tym samym, co podejmowanie działań w celu ustalenia treści tego aktu. Powtórzyć należy, że uzgodnienie to współdziałanie, które choć nie musi zakończyć się osiągnięciem porozumienia i nie ogranicza prawotwórczej swobody gminy, to jednak powinno polegać na zagwarantowaniu związkom zawodowym możliwości wypowiedzi, podjęciu wspólnych rozmów i przedstawieniu propozycji przez obydwie strony jeszcze na etapie tworzenia projektu aktu. Wojewoda słusznie zaznaczył, że odróżnić należy konstytucyjnie zagwarantowane prawo do udziału w sesji rady gminy (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP), od trybu uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Mając na uwadze stanowisko Gminy zauważyć ponadto można, że z protokołu sesji Rady wynika, iż podczas posiedzenia przedstawiciele związków zawodowych podnosili wyłącznie kwestię braku uprzedniego przeprowadzenia wymaganych uzgodnień. Nie wynika z niego, aby w jakikolwiek sposób odnosili się bezpośrednio do kwestii merytorycznych, dotyczących unormowań zawartych w uchwale. Stwierdzenie Wójta o przeprowadzeniu uzgodnień w trakcie obrad było jednostronne i nie znajdowało potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Z protokołu nie wynika, aby uzgadniano treść uchwały i dyskutowano nad jej zapisami. Przewodnicząca Komisji Oświaty, Zdrowia i Kultury Rady Gminy wskazywała przy tym na możliwość zaistnienia wady prawnej spowodowanej brakiem uprzednich uzgodnień. Z uwagi na stwierdzone naruszenie, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W pkt 2, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) orzekł o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.