III SA/Gd 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść ( spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 30 kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku okresowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 30 kwietnia 2018 r. A.M. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie prawa do zasiłku okresowego z powodu długotrwałych chorób nierokujących poprawy stanu zdrowia chorób. Do wniosku A.M. dołączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 6 marca 2018 r. oraz oświadczenie o stanie majątkowym. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] przyznano z urzędu A.M. świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r. w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku stałego. Następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] organ I instancji zmienił ww. okres wypłaty zasiłku okresowego, wskazując, że zasiłek przysługuje do czasu uzyskania przez A.M. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania żądanego świadczenia. Organ I instancji wskazał, iż powyższe okoliczności powodują, że postępowanie z wniosku z dnia 30 kwietnia 2018 r. nie może być wszczęte. Treść art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie nie może być wszczęte gdy zachodzi "inna uzasadniona przyczyna". A.M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) oraz k.p.a. Podniósł, że wydane postanowienie ma cechy dowolności, nie jest poparte przepisem prawa gdyż art. 61 a § 1 nie konkretyzuje "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania oraz zostało wszczęte przed rozpoczęciem biegu terminu do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61 a k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 61 a § 1 k.p.a. podtrzymując stanowisko, że decyzje organu I instancji z dnia 29 marca 2017 r. oraz dnia 5 lipca 2017 r. stanowią inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Sprawa przyznania A.M. zasiłku okresowego została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, zatem niezasadne było by wszczęcie kolejnego postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podniósł, iż osobie uprawnionej do pomocy społecznej przysługuje prawo do jednego świadczenia o tym samym charakterze bez względu na to, czy świadczenie może być przyznane na podstawie jednego czy kilku przepisów. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego był fakt, iż świadczenie zostało już wcześniej wnioskodawcy przyznane na podstawie art. 106 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że zasiłek okresowy przyznany na podstawie art. 106 ustawy o pomocy społecznej jest zasiłkiem okresowym, o którym mowa w art. 38 ustawy. W odniesieniu do zarzutu wydania postanowienia przed rozpoczęciem biegu terminu załatwienia sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art.35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze A.M. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8 §1, art. 35 § 3 i 5, art. 36 § 1 art. 77 §1, art. 80, art. 124 §2, art. 125 §3, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza interes społeczny i obywatelski i powoduje utratę zaufania do organów państwa. Skarżący stwierdził, że kwota świadczenia przyznana w decyzji z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] jest niższa niż określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia – na złożony przez skarżącego w dniu 30 kwietnia 2018 r. wniosek - postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku okresowego. Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, oraz zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w k.p.a., skonkretyzowane. Przez przyczyny te należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. I OSK 2503/18, wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r. sygn. I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r. sygn. II OSK 1395/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1737/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/17). Nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku strony o przyznanie świadczenia, które już jest jej ostateczną decyzją przyznane. W realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że skarżący złożył w dniu 30 kwietnia 2018 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku okresowego. Uprzednio, w dniu 31 stycznia 2017 r. skarżący złożył do tego organu wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Decyzją Wójta Gminy z dnia 29 marca 2017 r., w związku z zawieszeniem postępowania o przyznanie zasiłku stałego, przyznano A.M. z urzędu świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego w kwocie 317 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r., a następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. zmieniono okres wypłaty przedmiotowego zasiłku okresowego do czasu uzyskania przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania świadczenia, nie dłużej jednak niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa A.M. do zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2017 r. oraz decyzją z dnia 16 listopada 2017 r., utrzymało obie powyższe decyzje w mocy. Oznacza to, że decyzje te stały się ostateczne, a podjęte w tych decyzjach rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego (w określonym okresie i wysokości) objęte są przymiotem powagi rzeczy osądzonej. Podstawę prawną wydania powyższych decyzji stanowił przepis art. 106 ust. 7 i 8 u.p.s., zgodnie z którym: 7. W przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; 2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego. 8. Na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38. W tej sytuacji stwierdzić należy, że żądanie skarżącego objęte wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego z dnia 30 kwietnia 2018 r., a w konsekwencji zainicjowana nim przez skarżącego sprawa administracyjna, była w istocie tożsama pod względem podmiotowo-przedmiotowym ze sprawą już uprzednio rozstrzygniętą decyzją Wójta Gminy z dnia 29 marca 2017 r., zmieniona następnie decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. Tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że przyznanie zasiłku okresowego nastąpiło na rzecz wnioskodawcy z urzędu, w związku z unormowaniem dotyczącym przyznania zasiłku stałego. W sytuacji, gdy przewidziane w art. 38 u.p.s. świadczenie w postaci zasiłku stałego zostało stronie już przyznane z urzędu, brak jest możliwości ponownego orzeczenia o tym zasiłku na wniosek strony. Mając na uwadze treść wyżej wskazanych decyzji orzekających o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego w okresie od stycznia 2017 r. do czasu uzyskania przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będącego podstawą do przyznania mu świadczenia w formie zasiłku stałego (nie dłużej niż na okres 3 lat od dnia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego), uznać należy, że odmowa wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego (w okresie, za który skarżącemu zostało już przyznane prawo do tego samego świadczenia) była uzasadniona. Podnoszony w toku postępowania przez skarżącego zarzut, że decyzja z dnia 5 lipca 2017 r. została w całości wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją nr [...] nie jest uzasadniony. Decyzja ta została wydana w dniu 30 października 2018 r., a więc po rozstrzygnięciu zażalenia przez organ odwoławczy i wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uchyliła ona decyzji z dnia 5 lipca 2017 r., lecz podwyższyła wysokość przyznanego zasiłku okresowego do kwoty 350, 50 zł. Podkreślić należy, że w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego nie dostarczono orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie minął okres 3 lat od dnia zawieszenia tego postępowania, nadal istnieją zatem podstawy do pobierania przez skarżącego przyznanego zasiłku okresowego . Istnienie przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. było w niniejszej sprawie oczywiste już na etapie wstępnej analizy wniosku i nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym, organom nie można zarzucić naruszenia cytowanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.