I OSK 1967/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 151/19 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 151/19) oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r. przyznano M. R. prawo do świadczenia wychowawczego na córkę P. R. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W dniu 21 sierpnia 2017 r. M. R. zmarł, natomiast świadczenie wychowawcze za powyższy okres zostało wypłacone A. N. na wspólny rachunek bankowy jej i M. R., następnie przekształcony w rachunek indywidualny. W związku z powyższym decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1, 2, 3 i 9 i art. 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) stwierdził nienależnie pobrane świadczenie wypłacone A. N. w formie świadczenia wychowawczego na P. R. w kwocie 500 zł za okres od 1 października 2017 r. do 31 lipca 2018 r. w łącznej wysokości 5000 zł oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. należności wraz z odsetkami. Zdaniem organu świadczenie wypłacone zostało innej osobie niż wskazana w decyzji z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 25 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium tylko M. R., miał upoważnienie do pobrania świadczenia wychowawczego z konta bankowego. Nie zmienia tego fakt, że skarżąca była współwłaścicielem konta. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. N., zarzucając jej naruszenie art. 25 ust. 1, 2 i 9 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP oraz art. art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w przepisie art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci chodzi o sytuację, gdy dojdzie do wypłaty świadczenia za okres, w którym nie przysługiwałoby ono uprawnionemu, czyli także, gdy doszło do wypłaty przyznanych uprzednio świadczeń, ale za okres przypadający po śmierci osoby uprawnionej. Unormowanie to wynika z konieczności uregulowania sytuacji, gdy po śmierci osoby uprawnionej organ pomocowy nadal przekazuje środki z tytułu świadczeń na rachunek bankowy. Regulacja ta ma chronić przed wypłatą świadczeń, które w istocie nie przysługiwały, gdyż dotyczyły okresu po śmierci uprawnionego. Za stanowiskiem takim przemawia również orzecznictwo ukształtowane na tle analogicznego przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie podnosi się, że o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale i przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenia pobiera, iż świadczenie jej nie przysługuje. W realiach niniejszej sprawy decyzją z [...] sierpnia 2017 r. jako osobę uprawnioną wskazano M. R., wobec czego tylko on był uprawniony do pobrania świadczenia wychowawczego za wskazany w decyzji okres. Pobranie go natomiast przez skarżącą nie miało oparcia w przepisach prawa i wypełniało przesłankę obiektywną świadczenia pobranego nienależnie, które zostało wypłacone osobie innej niż wskazana w decyzji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzeń skarżącej, że nie posiadała ona wiedzy o pobieraniu nienależnego jej świadczenia. Zdaniem Sądu skarżąca pobierała świadczenia przez okres 10 miesięcy, przy czym m. in. wnioskiem z 26 sierpnia 2018 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018 i decyzją z 18 września 2018 r. świadczenie na okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. zostało jej przyznane. Działanie to było niejako wyrazem chęci przedłużenia okresu pobierania świadczenia, co potwierdza wcześniejszą wiedzę na temat jego otrzymywania. Skarżąca podkreślała, że przekazywane na rachunek bankowy środki pobierała i wydatkowała. Doświadczenie życiowe każe więc twierdzić, że miała ona pełną świadomość tego, iż na jej rachunek cyklicznie, przez okres 10 miesięcy, wpływają świadczenia, które jej się nie należą. Skarżąca nie otrzymała bowiem skierowanej do niej decyzji, przyznającej przedmiotowe świadczenie. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca była wcześniej współwłaścicielem konta męża, skoro to nie ona była beneficjentem tego świadczenia. Jeśli skarżąca otrzymywała okresowe wpłaty na rachunek bankowy, co do których źródła nie miała pewności, to mogła chociażby wystąpić ze swoistą informacją zwrotną do podmiotu dokonującego takich wpłat, aby zweryfikować ich podstawę (legalność, źródło), a co należy uznać za naturalne zachowanie przeciętnego dysponenta rachunku bankowego. Na marginesie Sąd zauważył również że formularze wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, jak też decyzje wydawane w tym przedmiocie, zawierały stosowne pouczenia o obowiązku informowania właściwego organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia oraz o tym, że brak zadośćuczynienia temu obowiązkowi może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zostały wypełnione obie przesłanki nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a więc organ słusznie zobowiązał skarżącą do jego zwrotu wraz z odsetkami. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. Instytucja przyznawania świadczeń wychowawczych czy też założenia ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci już same w sobie realizują konstytucyjne prawo rodziny do pomocy ze strony państwa oraz postulat szczególnej ochrony praw dziecka. Sąd nie znalazł jednak podstaw do przyjęcia, że ochrona tych wartości może być realizowana w sposób niezgodny z prawem, tj. np. w sytuacji, gdy dochodzi do nienależnego pobrania świadczeń wychowawczych przez osobę do tego nieuprawnioną, nawet gdy pozostaje ona w trudnej sytuacji materialnej, a pobrane środki pieniężne ma zamiar rozdysponować na potrzeby dziecka. Takie postępowanie strony jest sprzeczne z przepisami prawa, toteż jego usankcjonowanie przez organ należy uznać za w pełni uzasadnione. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 1, 2, i 9 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez niewłaściwą jego interpretację i niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że świadczenie wychowawcze na rzecz P. R. wypłacone za okres "01.20.2017 r. - 31.07.2018 r." było świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącą skutkującym obowiązkiem jego zwrotu wraz z odsetkami pomimo braku świadomości skarżącej co do nienależności pobranego świadczenia, która to błędna wykładnia doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 1 ww. ustawy poprzez uznanie, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze i zobowiązanie jej do jego zwrotu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a, art. 80 K.p.a. i art. 233 K.p.c. w zw. z art. 227 K.p.c. i w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez: • ustalenie, że skarżąca winna jest niedochowania należytej staranności poprzez zaniechane weryfikacji, czy otrzymywane okresowe wpłaty na rachunek bankowy z tytułu przyznanego świadczenia są jej należne, pomimo całkowitego przeświadczenia skarżącej o prawidłowości jego wypłaty i braku jakichkolwiek obiektywnych przesłanek co do konieczności ich weryfikowania pod względem legalności, czy też źródła pochodzenia, • ustalenie, że skarżącej znane były pouczenia o obowiązku informowania właściwego organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego i o skutkach braku zadośćuczynienia temuż obowiązkowi zawarte w formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz w wydanej decyzji pomimo tego, że to nie skarżąca wypełniała wniosek o przyznanie świadczenia i to nie skarżącej była doręczona decyzja zawierająca stosowane pouczenia, a w konsekwencji skarżąca miała prawo nie znać treści tych pouczeń oraz konsekwencji niezastosowania się do nich, • ustalenie, że skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia na kolejny okres 2017/2018 to tym samym musiała mieć świadomość nienależności świadczenia za poprzedni okres, gdy złożenie wniosku o przyznanie świadczenia na kolejny okres było związane wyłącznie z tym, że do końca zbliżał się okres, na który przyznano dotychczasowe świadczenie, a nie świadomości, że świadczenie, które skarżąca pobiera obecnie jest jej nienależne, • ustalenie, że doświadczenie życiowe każe twierdzić, że skarżąca miała świadomość nienależności świadczenia, którą wywodzić winna z faktu otrzymywania przelewów na rachunek, podczas gdy rzeczywiste doświadczenie życiowe wskazuje, że skoro organ przyznał świadczenie wychowawcze należne dziecku i mające za cel wsparcie w jego wychowaniu i utrzymaniu i świadczenie to cyklicznie wypłaca, to czyni to zgodnie z wcześniej wydaną decyzją, w sposób legalny i celowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca nie miała najmniejszej wiedzy co do tego, że przyznane świadczenie jej nie przysługuje. Co więcej ani organy I i II, ani Sąd pierwszej instancji nie badały kwestii świadomości i woli skarżącej pomimo tego, że zarzut ten był podnoszony wyraźnie zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym skargą kasacyjną nie jest wolne od wad. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej również P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji słusznie uznano, że kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, zauważyć trzeba, że argumentacja w niej przedstawiona zmierza do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji o świadomości skarżącej odnośnie pobierania przez nią nienależnego jej świadczenia wychowawczego. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd ten wywiódł, że świadczenie można uznać za nienależnie pobrane, gdy zaistnieją przesłanki obiektywne – wypłacenie świadczenia bez podstawy prawnej oraz subiektywne – dotyczące świadomości osoby pobierającej świadczenie, że je pobiera jako nienależnie. Zauważyć jednak trzeba, że powyższy pogląd został ukształtowany w orzecznictwie na gruncie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10, 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10, 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2302/11, 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12, 25 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2949/12, 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 3409/15, 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 751/16, 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 3417/18 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl) i przyjęty w innych ustawach jak ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (por. wyroki NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3263/14, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1974/17 i 18 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2528/17). Przepisy te jednak wyraźnie w swojej treści nawiązują do obowiązku pouczenia strony lub takich zachowań strony jak złożenie fałszywych zeznań lub dokumentów albo świadomego wprowadzenia w błąd organu. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, powołującego się na powyższe stanowisko orzecznictwa, było zatem zbadanie, czy pogląd ten zachował swoją aktualność w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302) i wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 2 pkt 5, tożsamej z podstawą prawną kontrolowanych w sprawie decyzji, tj. art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem za nienależne pobrane świadczenie rodzinne (wychowawcze) uważa się "świadczenia rodzinne (wychowawcze) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (wychowawcze), z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję". Przepis ten nie nawiązuje jednak do żadnych zachowań beneficjenta świadczeń ani obowiązków względem niego, ale do ustalenia faktu, czy osoba której wypłacono świadczenie jest inną osobą niż wskazana w decyzji administracyjnej. Pozwala to przyjąć, że ustawodawca wprowadzając powyższą przesłankę, nie wiązał jej ze stanem świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, czemu dał wyraz zresztą w projekcie do powyższej ustawy z 24 lipca 2015 r., wskazując, że "(w) przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została również uregulowana sytuacja, w której po śmierci osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych organ właściwy nadal przekazywał kwoty świadczeń na jej rachunek. Mając na uwadze, że należności te powinny zostać zwrócone organowi, który je wypłacił, nie jest konieczne stosowanie w tym przypadku skomplikowanych procedur administracyjnych (...)" - uzasadnienie do projektu ustawy, Druk Sejmowy nr 3584, sejm VII Kadencji, tekst za LEX) . Na taki kierunek wykładni przepisu art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazuje również kolejna nowelizacja dokonana ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924) poprzez dodanie do art. 25 ust. 2a. I chociaż przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w stanie prawnym niniejszej sprawy, gdyż wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak może zostać uwzględniony pomocniczo na potrzeby wykładni historycznej art. 25 ust. 2 ww. ustawy. W projekcie do ww. ustawy z 26 kwietnia 2019 r. wyraźnie bowiem wskazano, że ust. 2a dodano w celu "wprowadzenie rozwiązania pozwalającego na przyznanie, z zachowaniem ciągłości, świadczenia wychowawczego drugiemu z rodziców dziecka w przypadku śmierci rodzica, któremu świadczenie zostało przyznane na dany okres lub który zmarł przed rozpatrzeniem złożonego wniosku" (uzasadnienie do projektu ustawy, Druk Sejmowy nr 3387, sejm VIII Kadencji, tekst za LEX). Oznacza to, że ustawodawca do czasu tej nowelizacji nie zakładał zachowania ciągłości świadczenia wychowawczego w przypadku śmierci jego beneficjenta, o czym wskazywano wprost w powyżej cytowanym projekcie do ustawy z 24 lipca 2015 r. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że wykładnia podstawy prawnej kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji zaprezentowana w skarżonym wyroku okazała się częściowo wadliwa. Wystarczającym dla zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci było dokonane przez organy ustalenie, że otrzymane świadczenie wychowawcze zostało wypłacone osobie innej niż osoba wskazana w decyzji z [...] sierpnia 2018 r., a w konsekwencji że zostało nienależnie pobrane. W świetle powyższych rozważań nie było natomiast podstaw badania stanu świadomości skarżącej, jak to czynił Sąd pierwszej instancji. Z tego też powodu na częściowe uwzględnienie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. (zarzut 1), aczkolwiek uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem nie podważyło oceny o legalności kontrolowanych w sprawie decyzji. Z tych też powodów pozostała część zarzutu naruszenia prawa materialnego – naruszenia art. 25 ust. 1, 2 i 9 ww. ustawy z 11 lutego 2016 r. okazała się być niezasadna, podobnie jak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a, art. 80 K.p.a. i art. 233 K.p.c. w zw. z art. 227 K.p.c. i w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. (zarzut 2). Przeprowadzone przez organy postępowanie nie naruszało istotnie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wymienionych w tych przepisach. Co szczególnie istotne z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 K.p.a. i związanej z nią zasadą informowania z art. 9 K.p.a., skarżąca została poinformowana przez organ odwoławczy o możliwości złożenia wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, który w świetle art. 25 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. wymaga uzasadnienia, dlaczego zdaniem strony w sprawie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" skarżącej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.