I OSK 2728/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2346/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 października 2018 r., nr DAP-WN-727-194/2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2346/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 października 2018 r., nr DAP–WN–727–194/2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 1 sierpnia 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2013 r. nr NWXV.7532.1.1042.2012 utrzymanej w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr KKU–259/13, stwierdzającej nabycie przez Gminę Włodowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowych, położonych w obrębie ewidencyjnym Włodowice, w Gminie Włodowice oznaczonych w ewidencji gruntów działkami: nr [...] o pow. 0,0090 ha i nr [...] o pow. 0,0058 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Myszkowie oraz działkami: nr [...], o pow. 0,0408 ha i nr [...] o pow. 0,0159 ha ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Myszkowie, w części dot. działki nr [...] z obrębu Włodowice. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana przez Spółkę decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2013 r., utrzymana w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt. I SA/Wa 239/16, oddalił skargę na tą decyzję. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej, Spółka nie przedstawiła też żadnych nowych dokumentów ani okoliczności mogących świadczyć o przysługującym jej tytule prawnym do nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu Włodowice, na dzień komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiodła [...] S. A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że skarżąca stoi na stanowisku, iż w części dotyczącej opisanej na wstępie działki nr [...] zaszła okoliczność z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż działka ta nigdy nie stanowiła mienia służącego Gminie Włodowice do wykonywania powierzonych jej zadań, bowiem wchodzi w skład obszaru kolejowego, na którym znajduje się infrastruktura kolejowa. Wobec czego Sąd wyjaśnia, że kwestia ta była już badana przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r. oddalił skargę na kwestionowaną decyzję komunalizacyjną, wobec niewystępowania w niej wad prawnych. Skarżąca zaś domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji w ww. części, wskazuje w istocie na okoliczność, która była objęta już oceną Sądu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w odniesieniu do decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2013 r., utrzymanej w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r. nie istnieje przesłanka wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, 2. naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (dalej jako: "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie") w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1) pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wniesiono o uchylenie zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy organ winien był wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji czy odmówić wszczęcia tego postępowania – tak jak uczynił. Niesporne jest, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności [...] S. A. w Warszawie objęła – w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu Włodowice – decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr KKU–259/13 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2013 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę Włodowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości państwowych, położonych w obrębie ewidencyjnym Włodowice, w Gminie Włodowice oznaczonych w ewidencji gruntów działkami: nr [...] o pow. 0,0090 ha i nr [...] o pow. 0,0058 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Myszkowie oraz działkami: nr [...], o pow. 0,0408 ha i nr [...] o pow. 0,0159 ha ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Myszkowie. Niesporne jest również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 239/16, oddalił skargę [...] S. A. w Warszawie na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr KKU–259/13. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem fakt, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr KKU–259/13, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2013 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnie oddalił skargę. W tej sytuacji Sąd I instancji, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, słusznie uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 października 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r. Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że – stosownie do treści przywołanej uchwały – żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. We wskazanej uchwale podkreślono, że możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, a z drugiej – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podobne zapatrywanie prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 571/18; NSA z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 899/16, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie prezentowane było również w doktrynie, gdzie wskazywano, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednak tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś, Komentarz, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Jednocześnie, skoro wyrok ten jest prawomocny to organy administracji publicznej – w świetle art. 170 p.p.s.a. – są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie Sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu bezwzględnie warunkowało treść rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2572/14, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także wnioskować, że skoro skarga na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr KKU–259/13. została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna także od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnym. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Skoro w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego przesądzono, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Włodowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowych nie zawiera wad prawnych skutkujących jej wyeliminowaniem, to organ administracyjny rozpatrujący wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji – zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr KKU-259/13), a w konsekwencji Sąd Wojewódzki do oddalenia skargi na to postanowienie. Tym samym za niesłuszny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy jednocześnie skarżącej kasacyjnie wskazać, że prawidłowo postawiony zarzut w tej sprawie winien zasadzać się na naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a., to on bowiem stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia i konsekwentnie to on był poddany analizie przez Sąd I instancji. Nie zaś wadliwie wskazany w zarzucie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie był objęty analizą ani organów administracji, ani tym samym Sądu I instancji, nie stanowił przecież podstawy zaskarżonego do Sądu postanowienia. Badanie decyzji pod kątem wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje w kolejnym etapie postępowania nieważnościowego, gdy nie występują przesłanki negatywne do jego wszczęcia. W niniejszej sprawie postępowanie zostało jednak zakończone na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego. A wskutek istnienia przesłanki negatywnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie. Kolejno, za abstrakcyjny i wadliwie postawiony uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 4 p.p.s.a. Nie ma bowiem takiej jednostki redakcyjnej w art. 134 p.p.s.a. Przepis ten zawiera tylko dwa paragrafy. Dopuszczalnie i wobec brzmienia całości zarzutu stwierdzić należy, że prawdopodobnie chodziło o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzucający Sądowi I instancji, że nie wyszedł poza granice sprawy. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 , sygn. akt II GSK 2027/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2023 r. III OSK 4902/21, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Sąd I instancji orzekł "w granicach danej sprawy", dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętego skargą postanowienia. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Dlatego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. I w końcu, za całkowicie bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (dalej jako: "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie") w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ani organy, ani Sąd przepisów tych nie stosowały i nie analizowały. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zamknęło się na etapie wstępnym, w którym badane były jedynie przesłanki dopuszczalności wszczęcia tego postępowania. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nr KKU–259/13 – nie była badana w tym postępowaniu pod kątem wystąpienia w niej przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., jak już wspomniano – postępowanie nie doszło do tego etapu. Jednocześnie powtórzyć należy, że w świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 239/16, którym Sąd oddalił skargę na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10 grudnia 2015 r., nie stwierdzając wad prawnych, uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna także od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnym. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.