II OSK 2758/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2622/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. podejmuje zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2622/18 oddalił skargę [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] na wniosek inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego oraz budynku gospodarczego przy ul. [...] w W. na działkach nr [...] z obrębu [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyło [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], w którego imieniu działał Dyrektor Zarządu [...]. Uzasadniając złożenie środka zaskarżenia, Dyrektor Zarządu [...] wskazał, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem decyzji, tj. rozbiórka budynków położonych na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] jest sprzeczne ze sposobem użytkowania i zagospodarowania tychże działek określonym w umowie użytkowania wieczystego. Zwrócił jednocześnie uwagę na to, że rozpoczęcie robót rozbiórkowych może okazać się uciążliwe dla mieszkających lub pracujących w sąsiedztwie osób, jak też wpłynąć negatywnie na możliwość dysponowania gruntami miejskimi (działkami sąsiadującymi z terenem inwestycji – nr ewid. [...] z obrębu [...]). Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że niedopuszczalność wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Odnosząc się do podmiotu, który złożył odwołanie od zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018r., Wojewoda Mazowiecki zauważył, że Zarząd [...] stanowi jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Urzędu [...], prowadzoną w formie jednostki budżetowej, za pośrednictwem której Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych Biur należy uznać zatem za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z chwilą wydania decyzji utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w niejako dwóch rolach – jako organu prowadzącego postępowanie i jako strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyło [...], zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...](Dz.U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podobnie jak w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2019 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", oddalił wniesioną skargę. Jak zaznaczono nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie złożone przez skarżące [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. było niedopuszczalne nie narusza normy art. 134 k.p.a. Sąd zauważył, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powyższa sytuacja powoduje, iż w toku wykonywania zadań przez organy administracji publicznej dochodzić może do zbiegu ról procesowych – organu wyposażonego w kompetencje do orzekania w formie władczej i organu reprezentującego interesy jednostki samorządu terytorialnego. Fakt, że te dwie role są rozdzielne nie oznacza jednakże, iż mogą być one wykonywane przez tenże organ równocześnie, jeżeli przepis prawa materialnego wyraźnie na to nie zezwala. Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednakże organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas tenże organ będzie zobowiązany mieć na uwadze interes jednostki samorządu terytorialnego w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie, działającego zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli tych decyzji w toku instancji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, gdyż postępowania te nie dotyczą dochodzenia tychże interesów. Sąd zauważył, że powyższe zapatrywanie pozostaje zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A 2009/9/139, w którym Trybunał zaakcentował to, iż włączenie organów samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał dodatkowo podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego [...], że ochrona interesu prawnego innej jednostki samorządowej, tj. gminy pozostającej właścicielem nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, przybierając postać niewładczą, pozwalała Prezydentowi [...] działać w postępowaniu odwoławczym jako jego strona niezależnie od tego, że zadania przypisane powiatowi z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej realizowane w formie władczej wykonywał Prezydent [...] działający w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako starosta (organ powiatu). Sąd zauważył, że ogólne zapatrywanie dotyczące niedopuszczalności łączenia ról procesowych organu oraz strony postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego odnosi się również do tego rodzaju sytuacji, w której chodzi o działanie władcze podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu. Wniosek ten w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości. Wskazując na podwójny charakter działań prawnych podejmowanych przez Prezydenta, jak zaznaczono, nie dostrzeżono tego, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej są zadaniami powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym), a [...] pozostaje miastem na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Ta konstrukcja prawna nie zakłada wyodrębnienia organów miasta i powiatu, ale ich nierozdzielność z uwagi na oparcie się na modelu, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2 tejże ustawy). Status prezydenta miasta na prawach powiatu odpowiada pozycji wójtów, burmistrzów i prezydentów z tą tylko różnicą, że ma on poszerzony zakres zadań. Abstrahując od wątpliwości teoretycznych jakie przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie rodzi, za niesporne uznano to, że w obowiązującym stanie prawnym zarówno zadania gminy, jak i zadania powiatu wykonywała w sprawie ta sama jednostka samorządowa ([...]), jak też ten sam organ wykonawczy tejże jednostki, tj. Prezydent [...] korzystał z władztwa administracyjnego w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej oraz reprezentował uprawnienia właścicielskie gminy w stosunku do mienia komunalnego. W obydwu sytuacjach mamy do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę prawną do działania w różnych przepisach prawa. Z tego względu stanowiska sformułowanego w postanowieniu NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 3270/17 Sąd nie zaaprobował, uznając, że wyodrębnienie w ustawie o samorządzie powiatowym kompetencji starosty do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu nie oznacza, iż w przypadku miasta na prawach powiatu wykonywania tejże kompetencji nie można w aspekcie podmiotowym przypisać prezydentowi miasta. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że obecnie jedynie w niektórych ustawach z zakresu administracyjnego prawa materialnego ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Takie rozwiązanie przewiduje chociażby art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), czy też art. 142 ust. 2 ww. ustawy w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz rozliczeń z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu, co determinuje uznanie, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interes gminy, niezależnie od tego, czy decyzję wydaje na jej wniosek, czy też jest zobowiązany mieć na uwadze interes gminy ze względu na jej tytuł prawny do nieruchomości zajętych pod inwestycję lub też pozostających w obszarze jej oddziaływania. Sąd za trafne uznał stanowisko, iż zakaz połączalności ról procesowych organu i strony powinien być traktowany jako zasada ogólna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w związku z czym odejście od tego zakazu powinno mieć miejsce jedynie wyjątkowo, a zatem w tych postępowaniach, w których ustawodawca, kierując się określonymi istotnymi względami, jednoznacznie za takim rozwiązaniem opowiedział się. Uwzględnienie takiej sytuacji jako zgodnej z prawem nie usuwa jednakże i tak daleko posuniętych wątpliwości dotyczących bezstronności podmiotu, który koncentruje w sobie kompetencje organu administracji oraz uprawnienie do reprezentowania interesu prawnego jednej ze stron postępowania. Mając na uwadze powyższe względy, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego jest zgodne z prawem, albowiem Dyrektor Zarządu [...], powołując się na interes prawny [...], nie mógł skutecznie złożyć odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w celu wykazania w szczególności, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne ze sposobem użytkowania i zagospodarowania działek. Zarząd [...] pozostaje jednostką organizacyjną, której ustawodawca nie przyznał zdolności prawnej na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, wobec czego w kontrolowanej sprawie nie przysługiwała tejże jednostce zdolność administracyjnoprawna. Uwzględniając, że w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta, a także biorąc pod uwagę złożone wraz z odwołaniem pełnomocnictwo (k. 7 akt organu odwoławczego), sporne odwołanie powinno być uważane za wniesione w drodze oświadczenia procesowego złożonego z upoważnienia Prezydenta [...] imieniu [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent [...], nie działał jako reprezentujący [...] tj. właściciela nieruchomości, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] nie może być stroną postępowania administracyjnego w przypadku gdy organem architektoniczno-budowlanym wydającym decyzję jest Prezydent [...] wykonujący zadania władcze powiatu przynależne staroście, a tym samym oddalenie skargi [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent [...] wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcję starosty jako organ architektoniczno-budowlany nie może zarazem realizować w tymże postępowaniu ochrony interesu [...], wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, a tym samym oddalenie skargi [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511) i art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonywanie przez Prezydenta [...] zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez Prezydenta [...] zadań przynależnych gminie ([...]), a tym samym oddalenie skargi [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Postanowieniem z dnia 18 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2622/18 do czasu podjęcia uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA w sprawie II OPS 6/19. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 30 listopada 2020 r. uchwałą w sprawie o sygnaturze akt II OPS 6/19 pozostawił przedstawione zagadnienie bez rozpoznania. Ustała więc przyczyna zawieszenia postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 193 p.p.s.a., podjął zawieszone postępowanie, a rozstrzygnięcie w tym zakresie zamieszczono w pkt 1 niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Prezydenta [...] złożonego w imieniu [...] od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na dokonanie rozbiórki budynku usługowego oraz budynku gospodarczego przy ul. [...] w W. na działkach [...] z obrębu [...]. Natomiast problem sprowadza się do tego, czy [...] jako właścicielowi nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania oraz nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji przysługuje prawo do skutecznego wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanej, na wniosek innego podmiotu, w pierwszej instancji przez Prezydenta [...] działającego jako organ architektoniczno-budowlany (starosta). Należy w tym miejscu podkreślić, iż istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 k.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji. Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawsze wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji uznał, że Prezydent [...], który wydawał decyzję w pierwszej instancji nie może skutecznie wnieść odwołania. Zatem przesłanka podmiotowa niedopuszczalności odwołania spowodowała zastosowanie art. 134 k.p.a. Tym samym uznano w realiach tej sprawy, że Prezydent [...] nie ma legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej, wobec czego wniesione przez niego odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd pierwszej instancji podzielił tę ocenę podnosząc dodatkowo, że odwołanie wniesione przez Prezydenta [...] złożone zostało w imieniu [...], a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie aprobuje w pełni to stanowisko. Skarga kasacyjna generalnie przedstawionymi w jej petitum zarzutami naruszenia prawa materialnego oraz procesowego kwestionuje prawidłowość zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., choć zarzut naruszenia tej ostatniej normy procedury administracyjnej w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. nie został zamieszczony w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak, co wynika z kasacji, [...] prawo do odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wywodzi z uprawnień majątkowych gminy (własności nieruchomości objętej decyzją), a więc działania w sferze ""dominium", a nie w sferze "imperium". Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Zatem nie realizuje on zadania tej samej jednostki samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednocześnie zarządzając mieniem tej jednostki. Kasacja podkreśla też, iż właściciel nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji ma w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę przymiot strony. Skoro bowiem Prezydent miasta na prawach powiatu, jak zaznaczono, działa jako starosta, to miasto (gmina) nie może być pozbawiona prawa uczestnictwa jako strona w sprawie dotyczącej nieruchomości, której jest właścicielem i dodatkowo znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie podzielając stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Niewątpliwie [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Zwrócić również należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela, zajęte w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19 jak też wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1125/19. W orzeczeniach tych wskazano, iż "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo – w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu – jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim, a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Wskazał także, iż "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa". W uchwale tej skład 7 sędziów NSA za nadal aktualną uznał tezę, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". W uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. wskazano ponadto, że nie można podzielić poglądu, iż prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Dodać należy, iż do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich przypadkach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie, co przyznał przecież Sąd pierwszej instancji, jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Należy więc uznać, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), powołanym przez Sąd pierwszej instancji, Trybunał podniósł, że cytat: "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium". Zgodnie z tą dominującą linią orzeczniczą, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania" – koniec cytatu. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stanął na stanowisku, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania (również poprzez rozbiórkę), a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji jest [...], jednakże Prezydent [...] jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym Prezydent [...] działający w imieniu [...] nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., albowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent [...]. Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne należy uznać, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, stanowisko Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania w tej sprawie. Generalnie zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje jej sferę interesu prawnego. Jednak, gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach w formie decyzji – wówczas ta jednostka nie staje się stroną tego postępowania. Skoro bowiem w tym postępowaniu administracyjnym zajmuje ona pozycję organu prowadzącego postępowanie, to nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w sprawie indywidualnej rozstrzyganej decyzją. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw władna jest w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Nie jest więc dozwolone przekształcanie pozycji prawnej organu, który wydał decyzję w sprawie w status strony po to, aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż prezydent pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu; dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy; tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań (por. wyrok NSA z 22 września 2010 r. I OSK 1538/09). W tej sprawie tak jednak nie jest. Tym samym, konkludując trzeba jednoznacznie wskazać, że należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też oddalając skargę [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem nie ujawniono w sprawie ani naruszeń prawa materialnego, ani prawa procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi na tej podstawie. Nie są więc usprawiedliwione zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak też naruszenia przepisów prawa materialnego polegających na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.