I SA/Sz 993/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C.H. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 11 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 października 2018 r. [...] [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "Dyrektor IAS") po rozpatrzeniu zażalenia C. H., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. (dalej: "Dyrektor ZUS") z dnia 10 września 2018 r. [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor IAS wskazał art. 59 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."). Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy: Dyrektor ZUS, na podstawie wystawionych 12 czerwca 2018 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (wierzyciela) tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], wszczął egzekucję administracyjną przeciwko stronie (zobowiązanemu) poprzez zajęcie wierzytelności pieniężnej z tytułu nadpłaty/zwrotu podatku w Drugim Urzędzie Skarbowym w S. (zawiadomienia o zajęciu z 13 czerwca 2018 r. od nr [...] do nr [...]). Wskazane tytuły wykonawcze i zawiadomienia o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zostały doręczone zobowiązanemu 10 lipca 2018 r. Pismem nadanym w placówce pocztowej 27 lipca 2018 r. zobowiązany wniósł zarzuty na podstawie art. 33 § 1 ust. 1, ust. 7 u.p.e.a. Postanowieniem z 16 sierpnia 2018 r. [...], Dyrektor ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów, z powodu wniesienia ich po terminie. Postanowieniem z 11 października 2018 r. [...] [...] Dyrektor IAS utrzymał w mocy wymienione postanowienie. Pismem z 3 września 2018 r. zobowiązany wniósł o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że niedokonanie czynności w terminie wynikało ze znacznej ilości dokumentów otrzymanych z ZUS, z którymi nie mógł zapoznać się w terminie do wniesienia zarzutów, jak również powołał okoliczność przebywania na zwolnieniu lekarskim oraz śmierć i pogrzeb matki. Wymienionym na wstępie postanowieniem z 10 września 2018 r. Dyrektor ZUS odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny stwierdził, że zobowiązany wraz z dokonaną czynnością nie złożył wniosku o przywrócenie terminu, a wniosek o przywrócenie terminu wpłynął po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. We wniesionym zażaleniu zobowiązany podniósł, że uzupełnienie zarzutów o wniosek o przywrócenie terminu do ich wniesienia po odmowie przez organ egzekucyjny wszczęcia postępowania, nie pozbawia go prawa do skorzystania z instytucji przywrócenia terminu. Dyrektor IAS stwierdził, że sprawa zarzutów dotyczących prowadzonej egzekucji administracyjnej została zakończona przez organ egzekucyjny postanowieniem z 16 sierpnia 2018 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ zarzuty zostały zgłoszone po terminie przy jednoczesnym braku wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Okoliczność występowania w obrocie prawnym postanowienia rozstrzygającego, że ze wskazanej przyczyny postępowanie nie może być wszczęte, oznacza, że wniosek z 27 lipca 2018 r. nie może ponownie spowodować wszczęcia postępowania, jak również nie ma prawnej możliwości wyeliminowania przyczyny odmowy wszczęcia postępowania poprzez uzupełnienie o wniosek o przywrócenie terminu stanu faktycznego, na podstawie którego rozstrzygnięcie to zapadło. Oznacza to, że zobowiązany jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu nie dopełnił czynności, dla której określony był termin, a tym samym nie został spełniony określony w art. 58 § 2 K.p.a. warunek dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności. Ponadto Dyrektor IAS zauważył, że skoro zarzuty zostały wniesione 27 lipca 2018 r., to tym samym nie można przyjąć, że złożenie 3 września 2018 r. prośby o przywrócenie terminu do ich wniesienia nastąpiło w określonym w art. 58 § 2 K.p.a. terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia egzekwowanych należności, organ wyjaśnił, że niezależnie od prawa wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w fazie wszczęcia egzekucji, zobowiązany może na każdym etapie postępowania egzekucyjnego zgłosić żądanie umorzenia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. W skardze na postanowienie Dyrektora IAS (oraz jednocześnie na postanowienie organu utrzymujące odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.) strona podniosła, że ZUS działa w sposób zamierzony, zarzucając podatnika wieloma pismami, na które nie ma możliwości w określonych terminach odpowiedzieć i podjąć odpowiednie działania. W okresie od 30 czerwca do 12 października 2018 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim po skomplikowanym zabiegu operacyjnym. W szpitalu przebywał do 2 lipca 2018 r. W początkowym okresie rekonwalescencji stan psychiczno-fizyczny nie pozwalał mu na jakąkolwiek aktywność. 13 lipca 2018 r. zmarła matka skarżącego, a 17 lipca odbył się jej pogrzeb. Prowadzenie korespondencji z ZUS było możliwe jedynie dzięki pomocy współmałżonki. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący złożył w ciągu 7 dni od otrzymania pisma o odmowie wszczęcia postępowania. O przekroczeniu terminu dowiedział się z tego pisma. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nie zwrócił skarżącemu pisma w tej sprawie, stąd tez we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów postulowano potraktowanie pisma z 27 lipca 2018 r. jako złożonego w terminie. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, że przywrócenie terminu jest instytucją mająca na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia określonej czynności. W sytuacji, gdy – z uwagi na treść pisma – nie jest jasne, czy zawiera ono (czy nie) wniosek o przywrócenie terminu, należy wyjaśnić intencje strony. Warunek jednoczesności złożenia prośby o przywrócenie terminu i dokonania czynności ma na celu uniknięcie sytuacji, w której organ uwzględnia prośbę, a strona nie dokonuje czynności, dla której przywrócono jej termin. Nie oznacza to jednak, że np. odwołanie musi faktycznie wpłynąć jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu. Omawiany warunek spełniony jest także w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione wcześniej, czyli wymagana czynność została już dokonana. Skarżący poinformował, że wniesione zarzuty dotyczyły tytułów wykonawczych do należności przedawnionych, a ponadto, że dostarczone mu postanowienie Dyrektora IAS jest niepodpisane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał przy tym, że w kwestii naruszenia art. 124 § 1 K.p.a. poglądy w orzecznictwie i literaturze prawnej są niejednolite. Jeżeli natomiast w postępowaniu sądowym sprawa podlegać będzie rozpoznaniu, organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadninej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) –dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W stanie sprawy przedmiotowe postępowanie zostało wywołane wniesieniem dnia 27 lipca 2018 r. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zatem dokonywana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia powinna ograniczyć się do kwestii związanych z przywróceniem terminu, o którym to wniosku orzekał organ I instancji dnia 10 września 2018 r. a organ II instancji dnia 11 października 2018 r. Ponieważ postępowanie w powyższym zakresie poprzedzone zostało ostatecznym rozstrzygnięciem organów z dnia 11 października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podlegającym kontroli sądowej pod sygn. akt I SA/Sz 992/18, który to Sąd wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym organy powołały się na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia zarzutów, występowaniu w obrocie prawnym postanowienia z dnia 16 sierpnia 2018 r. rozstrzygającego, że ze wskazanej przyczyny postępowanie nie może być wszczęte, co oznacza zdaniem organu, że wniosek z dnia 27 lipca 2018 r. nie może ponownie spowodować wszczęcia postępowania, jak również nie ma prawnej możliwości wyeliminowania przyczyny odmowy wszczęcia postępowania poprzez uzupełnienie o wniosek o przywrócenie terminu stanu faktycznego, na podstawie którego rozstrzygnięcie zapadło wskazać należy, że stosownie do powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w którym jest mowa o jakimkolwiek naruszeniu przepisu prawa, jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą, niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. czyli zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli bowiem nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia (decyzji) mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a. Tak więc istotnym jest, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja/postanowienie lub orzeczenie sądu, w odniesieniu do których stwierdzono ich niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji/postanowienia z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji/postanowienia, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 240 § 1 pkt 5, 7 i 8 O.p. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Bezspornie każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a, a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione Powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo należy wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05; z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/10; z 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13; z 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14; z 30 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1953/15; wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOSA. Stanowisko to przeważa również w piśmiennictwie przedmiotu. Prezentowane jest ono przez T. Wosia, w: (red. T. Woś) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 594; T. Woś, Prawomocność decyzji administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 5, s. 41; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 437; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i n.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, w: (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 528-529. Powyższe stanowisko jest tym bardziej aktualne jeśli zważy się na przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Jest nim bowiem postanowienie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, którego uchybienie stwierdzono odrębnym aktem. W przypadku, gdy z obrotu prawnego zostaje wyeliminowane postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zarzutów, postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu jest w istocie przedwczesne. Zasadność powyższego przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W związku z powyższym Sąd, uznając zasadność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.