II SA/Wa 1817/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia Informacji publicznej oddala skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej jako "Dyrektor IAS" lub "organ I instancji") decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "Kpa") w związku z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p.") odmówił A. J.(dalej jako "wnioskodawczyni" lub "strona") udostępnienia informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych dokumentów zawartych w aktach osobowych pracowników komórki organizacyjnej, w której zatrudniona była wnioskodawczyni, jak też pracowników zatrudnionych w pozostałych komórkach nadzorowanych przez A. T. - [...] Zastępcę Naczelnika w [...] Urzędzie Skarbowym w [...], którym zaproponowano nowe warunki pracy, tj. dokumentów potwierdzających wykształcenie oraz doświadczenie, wszystkich znajdujących się w aktach ocen okresowych, upomnień i nagan oraz dokumentów związanych z weryfikacją zatrudnienia w związku z reformą KAS. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie nastąpiła z uwagi na brak przesłanki do udzielenia żądanych przez stronę informacji przetworzonych, ponieważ wnioskodawczyni nie wykazała, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego, a Dyrektor IAS takiego interesu nie dostrzegł. Pismem z [...] lipca 2018 r. strona wniosła odwołanie w którym zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem szeregu przepisów Kpa oraz u.d.i.p. Strona złożyła wniosek dowodowy o oględziny przez organ II instancji zawartości szafy lub szaf, na okoliczność czy rzeczywiście udostępnienie informacji zawartych w kilku lub kilkunastu segregatorach poprzez ich przejrzenie i wykserowanie co któregoś dokumentu według prostych kryteriów i anonimizację markerem (lub bez anonimizacji stosownie do uznania organu) jest procesem skomplikowanym, że sprawia, iż żądane informacje stają się przetworzonymi. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako "Szef KAS" lub "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 127 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że strona w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła do Dyrektora IAS pismo zatytułowane "Wezwanie przedsądowe", w którym, wniosła m.in. o udostępnienie, w trybie u.d.i.p., informacji zawartych w jej dokumentach osobowych, związanych z wdrożeniem Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), a także analogicznych zanonimizowanych dokumentów wszystkich pracowników komórki organizacyjnej zatrudniającej wnioskodawczynię oraz komórki wyższego rzędu, którym zaproponowano nowe warunki zatrudnienia, tj.: - CV oraz dokumentów potwierdzających wykształcenie i doświadczenie, - ocen okresowych, skarg, upomnień, nagan, - dokumentów związanych z weryfikacją zatrudnienia w związku z reformą KAS. Wnioskodawczyni przy tym zaznaczyła, że imiona i nazwiska powinny zostać zastąpione kolejnymi numerami, ponieważ przed sądem może zażądać ujawnienia tych osób, a także przesłuchania ich w charakterze świadków, na okoliczność zaproponowania im warunków pracy oraz okoliczności z tym związanych, w celu odniesienia ich do sytuacji strony. Organ I instancji, po zapoznaniu się z ww. pismem strony, w części dotyczącej żądania udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że żądanie to wymaga doprecyzowania. Uznał też, że informacja, o udostępnienie której wniosła strona, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym pismem z 7 lipca 2017 r. wezwał wnioskodawczynię do doprecyzowania wniosku oraz wykazania w jakim zakresie w sprawie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, aby dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi z [...] lipca 2017 r., strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Dyrektora IAS, że żądane dane stanowią informację przetworzoną. Stwierdziła, że wnioskowane informacje (dokumenty), które dostępne są w formie prostej, nie wymagają przetworzenia, a jedynie sporządzenia kserokopii (skanów) i ewentualnego zanonimizowania niektórych dokumentów znajdujących się w aktach "pracowniczych". Wnioskodawczyni przy tym zaznaczyła, że przepisy u.d.i.p. nie wymagają wykazania interesu publicznego przy udostępnieniu informacji prostej. Nadto precyzując wniosek strona m.in. wskazała, że nie chodzi jej o dane wszystkich pracowników Izby Administracji Skarbowej w [...], tylko pracowników komórki organizacyjnej ją zatrudniającej, a także pracowników innych komórek nadzorowanych przez A.T. - Zastępcę Naczelnika, podając jednocześnie, że nie ma nic przeciwko anonimizacji danych pracowników, o ile to konieczne, optymalnie poprzez pozostawienie imienia i pierwszej litery nazwiska. Natomiast w zakresie doprecyzowania żądania udostępnienia dokumentów związanych z reformą KAS, strona wskazała, że żądanie to doprecyzowała już we wniosku z [...] czerwca 2017 r. i dotyczy ono dokumentów ww. pracowników z akt osobowych, którym zaproponowano nowe warunki zatrudnienia, i obejmuje dokumenty potwierdzające wykształcenie i doświadczenie, wszystkie znajdujące się w aktach oceny okresowe, upomnienia i nagany, jak też dokumenty związane z weryfikacją zatrudnienia w związku z reformą KAS. Dyrektor IAS decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzając brak przesłanki do udzielenia żądanych przez stronę informacji przetworzonych, ponieważ wnioskodawczyni nie wykazała, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Od ww. decyzji Dyrektora IAS w [...] Strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Szef KAS decyzją z [...] września 2017 r., uchylił decyzję organu I instancji z [...] lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ponieważ uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny, czy żądana przez stronę informacja, składająca się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna zostać uznana za informację przetworzoną. Nadto Szef KAS wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien również dokonać szczegółowej analizy wniosku strony pod kątem, czy wszystkie żądane informacje stanowią informację publiczną. Po ponownym przeanalizowaniu wniosku strony, Dyrektor IAS w dniu [...] marca 2018 r. wydał kolejną decyzję, w której odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych dokumentów wszystkich pracowników, którym zaproponowano nowe warunki zatrudnienia z komórki organizacyjnej wnioskodawczyni oraz komórki wyższego rzędu, tj. dokumentów potwierdzających wykształcenie oraz doświadczenie, wszystkich znajdujących się w aktach ocen okresowych, upomnień i nagan, dokumentów związanych z weryfikacją zatrudnienia w związku z reformą KAS, z uwagi na brak przesłanki do udzielenia żądanych przez stronę informacji przetworzonych, ponieważ wnioskodawczyni nie wykazała, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Od ww. decyzji Dyrektora IAS strona wniosła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Szef KAS decyzją z [...] maja 2018 r., uchylił decyzję organu I instancji z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ponieważ uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji - w którym Dyrektor IAS orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji tylko w odniesieniu do dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wszystkich pracowników, którym zaproponowano nowe warunki zatrudnienia z komórki organizacyjnej wnioskodawczyni - a jej uzasadnieniem, z którego wynika, że ww. odmowa dotyczyła udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach osobowych zarówno pracowników ww. komórki, jak i w aktach pozostałych pracowników zatrudnionych w komórkach nadzorowanych przez [...] Zastępcę Naczelnika w [...] Urzędzie Skarbowym w [...]. Po przedstawieniu ww. stanu faktycznego sprawy, Szef KAS wskazał, że sporządzenie informacji w zakresie wskazanym przez wnioskodawczynię wymagałoby weryfikacji akt osobowych 11 pracowników zatrudnionych w [...] Dziale [...] - komórce organizacyjnej w której zatrudniona była stron oraz akt osobowych 34 pracowników Pionu [...], który nadzoruje A. T. - [...] Zastępca Naczelnika w [...] Urzędzie Skarbowym w [...]. Z uwagi na zakres żądania strony - wniosek dotyczy udostępnienia zanonimizowanych dokumentów pracowników, którym zaproponowano nowe warunki pracy, tj. dokumentów potwierdzających wykształcenie oraz doświadczenie, wszystkich znajdujących się w aktach ocen okresowych, upomnień, nagan oraz związanych z weryfikacją zatrudnienia w związku z reformą KAS - należałoby dokonać analizy akt osobowych ww. 45 pracowników, pod kątem zawierania żądanych dokumentów, wyselekcjonować z nich dokumenty, będące w zainteresowaniu wnioskodawczyni, dokonać ich kserokopii, a następnie stosownej anonimizacji. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że strona zażądała, aby imiona i nazwiska pracowników, znajdujące się na poszczególnych dokumentach były zastąpione kolejnymi numerami (optymalnie poprzez pozostawienie imienia i pierwszej litery nazwiska), ponieważ jak podała wnioskodawczyni - przed sądem może zażądać ujawnienia tych osób, a także przesłuchania ich w charakterze świadków, na okoliczność zaproponowania im warunków pracy oraz okoliczności z tym związanych, w celu odniesienia ich do sytuacji strony. Z powyższego wynika, że wnioskodawczyni żąda takiego oznaczenia (przyporządkowania) dokumentów przez organ, aby można było zidentyfikować po nadanym numerze, którego pracownika dokument dotyczy, a nawet aby można było dokonać podzielenia zanonimizowanej dokumentacji na poszczególnych pracowników. Dyrektor IAS wybrał losowo akta osobowe 10 pracowników Pionu [...] nadzorowanego przez [...] Zastępcę Naczelnika w [...] Urzędzie Skarbowym w [...]. Akta te zawierają od 172 do 302 stron dokumentów, co oznacza, że takiego rzędu wielkości akt ww. 45 osób należałoby dokonać analizy. Szef KAS podniósł, że wbrew twierdzeniu strony, organ I instancji poczynił ustalenia w zakresie określenia wielkości zbioru dokumentacji jaką należałoby przeanalizować, aby wyselekcjonować z niej wnioskowane dane. Dyrektor IAS miał na uwadze wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji z [...] września 2017 r., w której wskazano, iż należałoby podać faktyczną liczbę pracowników objętych żądaniem strony, oraz podać chociażby w przybliżeniu w odniesieniu do kilku ww. pracowników, których dotyczy wniosek, jaka jest liczba stron dokumentów znajdujących się w ich aktach osobowych, które należałoby przejrzeć, aby zadośćuczynić żądaniu strony. Jak wskazał Dyrektor IAS wybrano losowo 10 akt osobowych (1/5 zbioru) i stwierdzono, że najmniejszą liczbą stron jakie zawierały akta jest 172, a największą 302 strony. Przyjęto, że tej wielkości zbiór dokumentów należałoby przeanalizować w odniesieniu do akt osobowych każdej z 45 osób. Ustalenia poczynione przez organ I instancji na podstawie wybranych losowo akt są wystarczające dla zobrazowania wielkości zbioru. O przetworzeniu informacji nie decyduje jedynie wielkość zbioru, ale również czynności jakie organ musi wykonać, aby przygotować informację według kryteriów wskazanych przez stronę. W ocenie organu odwoławczego, w tym stanie rzeczy nie ma uzasadnionej potrzeby przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu z oględzin szafy (szaf), tym bardziej, że przedmiotowe oględziny wykazałyby jedynie ile ww. akta zajmują miejsca w szafie, co w istocie pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Natomiast analiza akt osobowych znajdujących się w tych szafach, w celu wyodrębnienia żądanych dokumentów jest już elementem procesu przetworzenia, a u.d.i.p. zwalnia organ z obowiązku przygotowania i udostępnienia takiej informacji, gdy w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny. Wbrew zaś oczekiwaniom strony, organ nie musiał przeprowadzać badania zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, tj. wymagającej nadzwyczajnych działań organu (analiza dokumentów według kryteriów wnioskodawczyni i powielanie zawartości akt pracowniczych nie są standardowymi czynnościami pracowników organu - musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku strony). Organ może bowiem oprzeć się - w ramach wyrażonej w art. 80 Kpa swobodnej oceny dowodów - na własnym doświadczeniu życiowym i wiedzy, co do rozmiaru czynności potrzebnych do wytworzenia żądanej informacji, której to oceny nie sposób uznać za niemożliwą do weryfikacji, nielogiczną czy sprzeczną z wiedzą powszechną. Szef KAS podkreślił, że wniosek dotyczył udostępnienia zanonimizowanych dokumentów z akt pracowniczych. Jakkolwiek sama anonimizacja informacji nie świadczy o tym, że ma ona charakter informacji przetworzonej, to łączna suma wszystkich czynności koniecznych do wykonania przez organ w niniejszej sprawie w celu udostępnienia informacji publicznej rzutuje na realizację przez organ swoich podstawowych funkcji, a zatem potwierdza, że żądany wniosek odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. Realizacja przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może zaś prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Realizacja wniosku wymagałaby podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz wywarłyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową, tym bardziej, że wniosek dotyczy 45 pracowników organu. Nadto, wbrew twierdzeniu strony, przygotowanie informacji nie polegałoby tylko na przejrzeniu akt (co sugeruje pobieżne i nieuważne przeglądanie), skserowaniu i anonimizacji żądanych dokumentów, ale przede wszystkim na analizie akt i wyselekcjonowaniu z nich żądanej treści dokumentów, następnie ich skserowaniu, stosownej anonimizacji, a następnie przyporządkowaniu według żądania strony, poszczególnym zanonimizowanym dokumentom kolejnego numeru. W świetle powyższego stwierdzić więc należy, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Skoro zatem przedmiotem żądania strony była informacja przetworzona, to Dyrektor IAS miał prawo żądać od wnioskodawczyni wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiająca za udzieleniem żądanej informacji. Szef KAS nie dopatrzył się, aby żądane informacje mogły posłużyć lepszej ochronie interesu publicznego, bądź przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów administracji. Również wnioskodawczyni, pomimo wezwania organu, nie wykazała, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wyjaśniła bowiem w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Mając natomiast na uwadze wskazany przez stronę we wniosku z [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji cel jej pozyskania, a mianowicie, że wnioskodawczyni może zażądać przed sądem ujawnienia osób, których udostępnienia dokumentów wnioskowała, a także przesłuchania ich w charakterze świadków, na okoliczność zaproponowania im warunków pracy oraz okoliczności z tym związanych, w celu odniesienia ich do sytuacji strony, świadczy o tym, że wnioskodawczyni w pozyskaniu informacji ma cel prywatny. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że wnioskowana informacja stanowi informację wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny. Wnioskodawczyni nie wykazała, że objęta wnioskiem informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Nie wskazała w jaki sposób uzyskane przez nią dane miałyby zostać w realny sposób wykorzystane w celu poprawy funkcjonowania odpowiednich organów, oraz w jaki sposób miałyby przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania Izby Administracji Skarbowej w [...]. Wnioskodawczyni nie wskazała też jakimi konkretnymi i realnymi możliwościami dysponuje, aby uzyskane dane wykorzystać dla dobra publicznego. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Szef KAS stwierdził, że są one niezasadne przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację (vide: str. 14-15 decyzji organu odwoławczego). Pismem z [...] września 2018 r. wnioskodawczyni (dalej jako skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosła skargę na ww. decyzję Szefa KAS. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w związku z art. 2, 7, 8 ust. 2 i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP - poprzez uznanie wbrew wykładni literalnej i prokonstytucyjnej, że nieprzetworzone informacje proste stają się przetworzone bez przetwarzania tych informacji, a jedynie przy przetwarzaniu szeregu niewnioskowanych informacji znajdujących w odpowiednio nieuporządkowanych zbiorach; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie za wymagającą wytworzenia informację przetworzoną ograniczonej sumy istniejących informacji prostych, których w dodatku odnalezienie w wyniku selekcji dokumentów oraz przygotowanie do udostępnienia nie wymaga wysiłku intelektualnego, tj. poprzez kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu wyłącznie poprzez - niemające charakteru intelektualnego i twórczego, a stanowiące proste czynności kancelaryjno- biurowe o charakterze technicznym - czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych - co nie ma zresztą miejsca w przedmiotowej sprawie; 3) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie w sposób nieprzekonujący i niepoddający się kontroli strony oraz sądu, że wyszukanie żądanych informacji wymaga wysiłku (w ocenie skarżącej maksymalnie kilka godzin roboczych niekoniecznie wykwalifikowanego pracownika) niewspółmiernego do wysiłku w celu odmowy udostępnienia żądanej informacji i obrony tego stanowiska (wobec możliwości skorzystania przez obywatela z prawnych środków ochrony realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej), co w przedmiotowej sprawie - wobec nieudolności organów - do tej pory wymagało w szczególności prawie dwóch lat postępowania, prawie 10 decyzji I instancji (wielokrotnie uchylanych przez organ II instancji) i II instancji oraz zaangażowania wielu profesjonalnych pracowników przez przynajmniej kilkanaście dni; 4) naruszenie art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 165 ust. 7, a także w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Adminstracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.) w szczególności w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że żądana informacja dotycząca posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby w skarbowości powinna zostać dopiero wytworzona z informacji prostych wskutek wniosku strony w sytuacji, gdy stosownie do ww. ustawy z 16 listopada 2016 r. przedmiotowa informacja "przetworzona" winna zostać, przynajmniej w zasadniczej części, wytworzona wcześniej dla potrzeb zastosowania tej ustawy, a tym samym istnieć w formie gotowej do udostępnienia w dacie złożenia wniosku; 5) naruszenie art. 8 § 1 Kpa w okolicznościach i w świetle przepisów wskazanych w zarzucie powyżej poprzez próbę ukrycia decyzją odmowną bezprawności polegającej na nieprzetworzeniu żądanej informacji dla potrzeb zastosowania ustawy z 16 listopada 2016, tj. poprzez próbę ukrycia wykorzystania zmiany przepisów ustrojowych (reorganizacji danej instytucji) dla przeprowadzenia pozamerytorycznej, bezpodstawnej i nieopartej na ustawie weryfikacji kadr o znamionach czystki osób niepożądanych, np. z uwagi na ochronę macierzyństwa, wiek emerytalny lub osób zwolnionych w wyniku ewidentnych oraz również ukrywanych nadużyć tolerowanych przez Szefa KAS z krótkim i bezpodstawnym stwierdzeniem w odpowiedzi na skargi skarżącej, że "nie ingeruje w politykę kadrową podległego organu"; 6) naruszenie art. 8 § 1 Kpa poprzez ww. próbę ukrycia bezprawnej weryfikacji kadr (z pomięciem szczególnej ochrony, dyskryminacji etc.) w sytuacji, w której o jej bezprawności świadczył już sam Szef KAS, który w licznych wypowiedziach medialnych3, a wręcz w odpowiedzi na interpelację o sygn. [...], najpierw wskazywał, że weryfikacja kadr w skarbowości miała dotyczyć tylko tzw. esbeków oraz osób w wieku emerytalnym, a następnie wskazywał na nadużycia i ich zwalczanie; 7) naruszenie art. 8 § 1 Kpa także poprzez drastyczne podważenie zasady zaufania do władzy publicznej, w której w okolicznościach wskazanych w zarzucie powyżej wydaje się dochodzić do jawnej niesubordynacji aparatu pomocniczego (który wydał zaskarżoną decyzję i nie tylko toleruje, lecz także ukrywa nieprawidłowości i niesubordynację w jednostkach podległych) względem Szefa KAS; 8) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w okolicznościach wskazanych powyżej (w szczególności w okolicznościach wskazanych w dwóch wcześniejszych punktach: skrywana niesubordynacja, ukrywanie naruszeń a wręcz anarchia) nie jest spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji (nawet uznając ją za informację przetworzoną); 9) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 264 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, z późn. zm.) i art. 217 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 155, z późn. zm.) poprzez bezpodstawne a wręcz insynuacyjne ustalenie, że strona nie działa w interesie społecznym (co winno być weryfikowane także z urzędu), lecz w prywatnym związanym ze sporem pracowniczym, w sytuacji w której wobec terminu na wytoczenie powództwa przed sądem pracy (21 dni) oraz związaną z tym prekluzję (co strona zresztą uczyniła, zgłaszając w tym postępowaniu stosowne wnioski dowodowe podyktowane jedynie interesem prywatnym, ponieważ organ nie ma możliwości odmowy żądaniu sądu) udostępnienie żądanej informacji nie ma żadnego znaczenia dla strony, co tym samym potwierdza, że strona działa w interesie społecznym, mając na celu wykrycie i udokumentowanie ukrywanych nadużyć, co jeśli nastąpi na jej przykładzie pozwoli doprowadzić do wykrycia szeregu innych nadużyć i co istotniejsze ich mechanizmów, o których tylko strona słyszała i o czym zresztą informowała w skargach skarżony organ jako nadzorujący Izbę Administracji Skarbowej w [...], do czego skarżony organ odnosił się lakonicznie i bezpodstawnie, wskazując, że nie ma kompetencji do ingerencji w politykę kadrową podległego organu (co prawda strona odwoływała się na marginesie, przed doprecyzowaniem wniosku, także do interesu prywatnego, jednakże ten cel zdezaktualizował się lata przed skarżoną decyzją i tuż po złożeniu wniosku wraz z upływem 21 dniowego terminu na wniesienie odwołania do sądu pracy - strona zresztą odwoływała się do postępowania sadowego przede wszystkim w kontekście innych postępowań sadowych lub prokuratorskich w interesie społecznym, do których mogłoby doprowadzić ujawnienie żądanych informacji): 10) naruszenie w okolicznościach wskazanych we wszystkich zarzutach powyżej art. 6,art. 7 i art. 8 § 1 oraz przede wszystkim art. 7a (normę taką można było przy tym wywieść z wcześniej z systemu prawnego), a także art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania (a właściwie jego nieprzeprowadzenie, co bezrefleksyjnie wskazano zresztą wprost na wstępie 15 strony skarżonej decyzji) i wydanie decyzji o nieodpowiedniej treści (z uzasadnieniem teoretycznym i oderwanym od okoliczności przedmiotowej sprawy); 11) naruszenie wskazanych w punkcie powyżej przepisów poprzez błędne ustalenie, że strona zażądała udostępnienia żądanej informacji w szczególnej formie anonimizacji, podczas gdy ostatecznie strona doprecyzowała, że nie ma takich wymagań, pozostawiając kwestię anonimizacji organowi (jak wskazano wprost w doprecyzowaniu wniosku w piśmie z [...] lipca 2017 r., pod koniec: "zaznaczam przy tym, że nie mam nic przeciwko anonimizacji danych pracowników o ile to konieczne, optymalnie poprzez pozostawienie imienia i pierwszej litery nazwiska"; strona wskazała tym samym że kwestia anonimizacji nie ma już dla niej znaczenia prywatnego; 12) naruszenie w szczególności art. 8 § 1 Kpa poprzez bezpodstawne zawężenie granic sprawy na etapie odwoławczym i dokonanie zawężającej wykładni wniosku (z pominięciem dokumentacji związanej z weryfikacją kadrową) w oparciu o wyrwane z kontekstu bliżej nieokreślone fragmenty uzasadnienia doprecyzowania wniosku z [...] lipca 2017 r.), przy pominięciu faktu, że: - strona zawsze podnosiła, że zakresem jej żądaniem objęta jest także dokumentacja związana z weryfikacją zatrudnienia; - powyższe skarżąca zaznaczyła zresztą wprost i precyzyjnie w doprecyzowaniu w piśmie z [...] lipca 2017 r. (wskazując w 3 linijce od dołu na I stronie, iż jej wniosek dotyczy dwóch zbiorów, tj. dokumentów dosłownie: "z akt osobowych związanych z reformą KAS"), toteż powoływanie się, że z tego pisma wynika coś innego jest niezrozumiałe (wobec obawy mocodawczyni co do podmieniania kartek w tym piśmie - załączam jego poświadczoną na każdej stronie kopię z wyżółceniem stosownych fragmentów); - strona przypuszczała, że ww. dokumentacja powinna znajdować się w szeroko pojętych aktach osobowych, jeśli więc taka dokumentacja nie znajdowała się w tych aktach (czego organ II instancji nie zweryfikował), a prawdopodobnie w ogóle nie istnieje, to nie można czynić z tego powodu zarzutu stronie, która nie mogła wiedzieć co znajduje się w tych aktach. Skarżąca mogła przy tym zasadnie i logicznie przypuszczać, że taka dokumentacja dotycząca zakończenia lub kontynuacji zatrudnienia powinna znajdować się w aktach osobowych; - organ I instancji we wszystkich decyzjach uchylanych oraz w ostatniej utrzymanej w mocy skarżoną decyzją zakreślał na wstępie decyzji granice sprawy, wskazując odrębnie na dokumenty związane "z weryfikacją zatrudnienia w związku z reformą KAS", co zawężenie zakresu wniosku w skarżonej decyzji czyni niezrozumiałym; - skarżony organ w poprzedniej decyzji w sprawie z [...] czerwca 2017 r. wskazał wprost w odniesieniu do organu I instancji, że nadto nie odniósł się do tej części żądania strony, która swoim zakresem obejmowała dokumenty związane z wprowadzeniem Krajowej Administracji Skarbowej, - stosownie do utartej linii orzeczniczej: a) Trafnie podkreśla w skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich, że przy braku pewności co do rzeczywistej woli strony w zakresie zgłoszonego żądania obowiązkiem organu było doprowadzenie do jego sprecyzowania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. II GSK 1106/15). b) ....żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. w sprawie pod sygn. akt I SA 367/90); 13) na przykładzie dwóch powyższych zarzutów można zobrazować generalny zarzut powierzchownej, wybiórczej i selektywnej oceny materiałów w sprawie, w tym przykładzie bowiem tam gdzie miało to służyć negatywnemu załatwieniu wniosku to powoływano się, a wręcz nadinterpretowano pismo z [...] lipca 2017 r., jednakże tam gdzie pismo to nie odpowiadało przyjętej wersji po prostu je pomijano (odnieść to należy odpowiednio do całości akt sprawy) 14) w rezultacie wobec braku rzetelnego odniesienia się w skarżonej decyzji do zarzutów w rozpatrywanym odwołaniu z [...] lipca 2018 r. należy z ostrożności podnieść ponownie zarzuty jak w tym odwołaniu. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia, tj. wskazaniem organowi I instancji, iż żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej (względnie jest informacją przetworzoną podlegającą udostępnieniu) i powinna być udostępniona stosownie do wniosku skarżącej, w szczególności w zakresie dokumentacji związanej z weryfikacją kadrową - niezależnie od miejsca położenia tej dokumentacji; 2) z ostrożności na wypadek nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości 3) poinformowanie właściwych organów oraz organów zwierzchnich o istotnych naruszeniach prawa oraz okoliczności mających wpływ na ich powstanie; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego na podstawie norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w mniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów - wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor IAS jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a także, iż żądane informacje stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Skarżąca kwestionuje natomiast stanowisko organów obu instancji, że żądana przez nią wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. informacja stanowi informację przetworzoną. Zgodnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczenia zatem wymaga, że ww. ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną. Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011. s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, nie wymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji. W judykaturze wskazuje się na trudności związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12). A więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1292/12 publik. – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy zawarte w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji w przekonujący sposób wykazały, że opisany w decyzjach nakład pracy związany z pozyskaniem przedmiotowej informacji publicznej i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej. Zgodzić się należy z organami, że realizacja sformułowanego przez skarżącą żądania wymagałaby dokonania analizy akt osobowych 45 pracowników, pod kątem zawierania żądanych dokumentów, wyselekcjonowania z nich dokumentów, będących w zainteresowaniu skarżącej, dokonania ich kserokopii, a następnie stosownej anonimizacji. Jakkolwiek sama anonimizacja informacji nie świadczy o tym, że ma ona charakter informacji przetworzonej, to łączna suma wszystkich czynności koniecznych do wykonania przez organ I instancji w niniejszej sprawie w celu udostępnienia informacji publicznej rzutuje na realizację przez ten organ swoich podstawowych funkcji, a zatem potwierdza, że żądany wniosek odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. Realizacja przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może zaś prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Realizacja wniosku wymagałaby podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz wywarłaby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Przygotowanie przedmiotowej informacji nie polegałoby bowiem tylko na przejrzeniu akt, skserowaniu i anonimizacji żądanych dokumentów, ale przede wszystkim na analizie akt i wyselekcjonowaniu z nich żądanej treści dokumentów, następnie ich skserowaniu, stosownej anonimizacji, a następnie przyporządkowaniu według żądania skarżącej, poszczególnym zanonimizowanym dokumentom kolejnego numeru. Uzasadnione jest więc przyjęcie przez organy, że zażądana przez skarżącą informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tej sytuacji skarżąca winna wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez nią informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ I instancji prawidłowo wezwał skarżącą do jej wykazania czy też uzasadnienia, w terminie, który stwarzał stronie możliwość realizacji jej prawa. Pomimo wezwania organu, skarżąca nie wykazała jednak, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wyjaśniła bowiem w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Organy obu instancji również zaś nie dopatrzyły się, aby żądane informacje mogły posłużyć lepszej ochronie interesu publicznego, bądź przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów administracji. Także z analizy akt sprawy nie sposób wywieść, że pozyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie można więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem skarżącej informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez nią zakresie. Tym samym, w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia skarżącej żądanej informacji przetworzonej. Mając na uwadze stanowisko przedstawione wyżej, stwierdzić należy, że wydanie przez organy decyzji odmownych było uzasadnione. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.