VII SA/Wa 2670/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. Podczas przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2014 r. kontroli budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w L. na działkach nr [...] i [...], obręb [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: PINB lub organ powiatowy) ustalił, że na ww. działkach znajduje się zbiornik wodny o wymiarach 63 x 13 m. Pismem z dnia 29 lipca 2014 r. PINB zobowiązał M. J. i K. J. do przedłożenia dokumentów związanych z realizacją zbiornika wodnego. W piśmie z dnia 15 sierpnia 2014 r. M. J. poinformowała organ, że nie jest w posiadaniu żadnej dokumentacji związanej ze zbiornikiem wodnym na działkach nr [...] i [...]. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 25 września 2014 r. potwierdzono wcześniejsze ustalenia w związku z czym pismem z dnia 7 listopada 2014 r., organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej realizacji zbiornika wodnego na działkach nr [...] i [...] w L., a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nałożył na B. i M. J. oraz K. J. obowiązek przedstawienia: - zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi w terminie do dnia 15 maja 2015 r. W związku z nieprzedłożeniem żądanych dokumentów, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ powiatowy nakazał B. i M. J. oraz K. J. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego w L. na działkach nr [...], [...], obręb [...]. Wobec niewykonania rozbiórki, PINB w [...] w dniu 29 stycznia 2016 r. wystosował upomnienia wzywające K. J., M. J. i B. J. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji informując, że w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 22 marca 2016 r. K. J. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję WINB, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, wskazał, że wyjaśnienia wymaga charakter obiektu objętego nakazem rozbiórki. W ocenie GINB nie ma podstaw do twierdzenia, że PINB w [...] rażąco naruszył prawo przyjmując, że sporny zbiornik wodny jest budowlą zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przytaczając definicję budowli zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) GINB stwierdził, że mimo, iż ustawodawca wśród przykładów budowli wymienia ogólnie "zbiorniki" to nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Zbiornik wodny jest bowiem budowlą hydrotechniczną i ziemną. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, sporny zbiornik powstał w wyniku wykopu ziemi mającego na celu podniesienie i wyrównanie części działki. W tak powstałym zagłębieniu zgromadziły się wody opadowe, gruntowe i zalewowe rzeki K.. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne GINB wskazał, że roboty budowlane polegające na wybraniu z terenu działek nr [...] i [...] znacznej ilości ziemi, przy uwzględnieniu naturalnych warunków przyrodniczych musiały prowadzić do gromadzenia się tam wód, a więc powstania zbiornika wodnego, czyli budowli, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro naturalne warunki przyrodnicze powodowały, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów doprowadziły do powstania zbiornika wodnego, to nie było rażącym naruszeniem prawa uznanie, że doszło do wybudowania budowli. Zbiornik wodny powstały w sztucznie wykonanym przez człowieka obniżeniu terenu jest budowlą, na której wykonanie, co do zasady potrzebne jest pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił, że z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji) wynika, że z uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały jedynie przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m² oraz wykonanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. W ocenie GINB nie było rażącym naruszeniem prawa uznanie, że zbiornik wodny wykonany na działkach nr [...] i [...] nie zalicza się do żadnej z ww. kategorii. Ma on bowiem znacznie większą powierzchnię, niż 30 m², nie został również wymieniony w art. 73 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), określającym obiekty zaliczane do urządzeń melioracji szczegółowych. W konsekwencji GINB stwierdził, że decyzja PINB w L. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ powiatowy prawidłowo wdrożył procedurę uregulowaną w art. 48-49 Prawa budowlanego, a skoro inwestorzy nie przedłożyli dokumentów żądanych postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2015 r., to bez wątpienia nie było rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji o rozbiórce. Odnosząc się do podnoszonych przez K. J. argumentów dotyczących legalności wykonanego zbiornika wodnego w świetle Prawa wodnego GINB wyjaśnił, że w przypadku wykonania obiektu budowlanego podlegającego zarówno regulacji Prawa budowlanego, jak i Prawa wodnego, legalizacja takiego obiektu odbywa się niezależnie na gruncie obu ustaw. Brak wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i odwrotnie. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. J. (dalej jako: skarżący) wyjaśniając, że żaden z adresatów decyzji PINB nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego jej nie otrzymał. Zakwestionował sposób doręczenia korespondencji wskazując, że inne pisma organów doręczane były "bezproblemowo". Wskazał, że czuje się "celowo tłamszony przez PINB i [...]WINB, które na siłę chcą pokazać, że racja jest po ich stronie". Wyjaśnił również, że "w gąszczu przepisów nie wiem już sam, czy wnoszę o wznowienie postępowania, unieważnienie decyzji czy cokolwiek innego". Dodał, że przed wykonaniem wykopu miejsce to znajdowało się pod wodą, na co wskazywał w poprzednich pismach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszały prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie, oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. Cbosa). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna PINB w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą decyzji PINB, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący jest art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu nadzoru budowlanego, na działkach nr ewid. [...] i [...] w L. w wyniku wykopu ziemi mającej na celu podniesienie i wyrównanie części działki, powstał zbiornik o wymiarach 63 x 13 m, w zagłębieniu którego zgromadziły się wody opadowe, gruntowe i zalewowe rzeki K.. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy zbiornik wodny powstały w sztucznie wykonanym przez człowieka obniżeniu terenu jest budowlą, na której wykonanie, co do zasady potrzebne jest pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 1105/05). Generalnym warunkiem umożliwiającym legalizację wzniesionego już obiektu jest nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 13.07.2012r. sygn. akt II OSK 722/11). Nakaz rozbiórki obiektu lub jego części może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę – ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dokonana przez organ ocena naruszeń umożliwiających legalizacje przedmiotowego obiektu budowlanego nie budzi zastrzeżeń stąd też PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zbiornika i nałożył m.in. na skarżącego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w terminie do dnia 15 maja 2015 r. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest to, że skarżący nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów. Przy czym zaznaczyć należy, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. Choć instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie, to w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, albo jak w przedmiotowej sprawie, w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej, organ budowlany nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki nie był spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, ale stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z przepisami. Podkreślić należy także, że w przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki. Nie mogą być więc brane pod uwagę przesłanki inne niż określone w ustawie, nie będą również uwzględnianie racje społeczne, czy celowościowe (por. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 778/10, Lex nr 992958). Sąd podziela argumentację GINB, że decyzja ostateczna z dnia [...] lipca 2015 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest ona jedynie prostą konsekwencją niezastosowania się przez skarżącego do nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązków. Odnosząc się zarzutu dotyczącego niedoręczenia decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r. należy wyjaśnić, że okoliczność ta może stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania. Przesłanka wznowieniowa nie może jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący zainicjował także postępowanie wznowieniowe, zaś z urzędu Sądowi znany jest fakt, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 805/18 WSA we Wrocławiu uchylił decyzję [...] WINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego. Sąd, po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ centralny ocenił kontrolowaną decyzję ostateczną z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym oraz uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).