II GSK 1171/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 97/19 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 97/19, oddalił skargę A. J. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z 5 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. J.. Wniosła o uchylenie wyroku, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na przebieg sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze. zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi na postanowienie KNF z [...] listopada 2018 r. znak [...], pomimo iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również z innymi naruszeniami przepisów postępowania, mającymi wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszało: 1. art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), w związku z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną KNF z [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w sprawie nałożenia na M. R. S.A. w Warszawie (dalej "M. R.") kary pieniężnej w wysokości 700.000,00 zł, 2. art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 i art. 96 ust. 6 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382 ze zm.; dalej ustawa o ofercie) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615, dalej "ustawa zmieniająca") przez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, iż stroną postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia obowiązków informacyjnych prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 pkt ustawy o ofercie, może być jedynie emitent lub sprzedający. W piśmie zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną", złożonym po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a., KNF wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy stroną postępowania prowadzonego przez KNF w trybie art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie stroną może być osoba, która pełniła funkcje członka zarządu emitenta, wobec którego zostało wszczęte postępowanie w trybie określonym w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Rozstrzygnięcie tej kwestii w konsekwencji doprowadzi do ustalenia zasadności wniosku skarżącej o wznowienie postępowania prowadzonego wobec M. R. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. Z bezspornego stanu faktycznego wynika, że organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] listopada 2018 r. w sprawie nałożenia na M. R. kary pieniężnej, uznając – bez przeprowadzenia postępowania w zakresie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy merytorycznie – że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe zagadnienie prawne w analogicznym stanie faktycznym było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że przepisy art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z art. 4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie wskazują jednoznacznie krąg podmiotów, którym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie przysługuje przymiot strony. Wśród tych podmiotów ustawodawca wprost wymienił emitenta i wprowadzającego. Uznano, że sam fakt sprawowania funkcji członka zarządu emitenta nie uprawnia do przyjęcia stanowiska o posiadaniu statusu strony tego postępowania (zob. wyroki NSA z: 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/15, postanowienia NSA z: 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1446/18, 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GZ 46/20 i II GZ 47/20). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższy pogląd i uznaje, że członek zarządu nie jest stroną w postępowaniu w przedmiocie ukarania spółki za rażące naruszenia obowiązków wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, gdyż nie posiada interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i stąd musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyroki NSA z: 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1751/13; 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 niepublikowane). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które dają podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Tak więc o tym, czy dana osoba ma interes prawny w konkretnej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z funkcjonalnego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Ponadto strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z odbicia (refleksu) interesu prawnego M. R., wskazując, że sytuacja prawna skarżącej jest bezpośrednio powiązana i zależna od sytuacji prawnej M. R.. W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny (vide J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4 poz. 83A). Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie w przypadku gdy emitent lub sprzedający lub podmiot ubiegający się o dopuszczenie instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi do obrotu na rynku regulowanym nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w punktach od 1 do 6 Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym, a w przypadku gdy papiery wartościowe emitenta są wprowadzone do obrotu w alternatywnym systemie obrotu – decyzję o wykluczeniu tych papierów wartościowych z obrotu w tym systemie albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który jest nakładana kara, albo zastosować obie sankcje łącznie. Z kolei z art. 4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie wynika, że emitentem w rozumieniu ustawy jest podmiot emitujący papiery wartościowe we własnym imieniu, a sprzedającym jest właściciel papierów wartościowych dokonujący oferty publicznej. W powołanym przepisie określone zostały podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że stroną postępowania w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest wyłącznie spółka (emitent). Wynika to z ogólnych założeń przepisów sankcjonujących zindywidualizowaną odpowiedzialność za naruszenia prawa w zakresie obowiązków informacyjnych dotyczących informacji okresowych. W postępowaniu tym KNF nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach członków zarządu spółki, bowiem stosownie do treści art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie odpowiedzialność osobista członków zarządu ma charakter następczy w tym znaczeniu, że kara, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, może zostać nałożona dopiero po wydaniu decyzji wobec emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Tym samym postępowanie wobec emitenta (spółki) i postępowanie wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki prowadzone są na podstawie dwóch różnych norm prawa materialnego, co w konsekwencji rzutuje na status strony w tych postępowaniach. Postępowanie względem członka zarządu prowadzone jest na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, jest to postępowanie wtórne w stosunku do postępowania prowadzonego względem spółki na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie i ma na celu wymierzenie kary osobie, która w czasie popełnienia naruszenia pełniła funkcję członka zarządu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko KNF wskazujące na to, że brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym istniały przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji uregulowanej w art. 149 § 3 k.p.a. Niewątpliwie wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wśród tych wad wymienia się brak udziału strony w tym postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przed wznowieniem postępowania organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych mogących stanowić przeszkodę we wznowieniu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że odmowa wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. W tym miejscu należy także podkreślić, że w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA z: 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07; 1 grudnia 2011 r., I OSK 246/11; 14 stycznia 2014 r., II OSK 1835/12 niepublikowane, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że brak interesu prawnego skarżącej, powołującej jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest oczywisty i niewątpliwie nie ma ona legitymacji do żądania wznowienia postępowania dotyczącego wymierzenia kary M. R.. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.