II GSK 882/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy w Łososinie Dolnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 182/19 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr 320/XXXVIII/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Gminy w Łososinie Dolnej na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 182/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr 320/XXXVIII/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tytuł uchwały w zakresie słów: "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" oraz w zakresie § 2 oraz zasądził od Rady Gminy w Łososinie Dolnej na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Gminy w Łososinie Dolnej podjęła w dniu 31 sierpnia 2018 r. uchwałę nr 320/XXXVIII/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna. Rada Gminy w Łososinie Dolnej uchwaliła, co następuje: "§ 1. 1. Ustala się na terenie Gminy Łososina Dolna maksymalną ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży: do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w ilości 30; powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 25; powyżej 18% zawartości alkoholu 20. 2. Ustala się na terenie Gminy Łososina Dolna maksymalną ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży: do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w ilości 20; powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 10; powyżej 18% zawartości alkoholu 10. § 2. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany na działce ewidencyjnej, na której znajduje się: szkoła, przedszkole, żłobek; zakład opieki zdrowotnej; obiekt kultu religijnego: kościół, kaplica; cmentarz; plac zabaw dla dzieci; obiekt kultury; boisko sportowe. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Łososina Dolna. § 4. Traci moc uchwała Nr 42/VII/07 Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 13 kwietnia 2007 roku w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Łososina Dolna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 390 poz. 2552; zm.: z 2009 r. Nr 225 poz.1620 i Nr 441 poz. 3220 i z 2017 r. poz. 3220). § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.". Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej natomiast konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Nadto zdaniem Sądu organ podejmując zaskarżoną uchwałę w niewłaściwy sposób skorzystał z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez brak określenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, które w ocenie sądu, może prowadzić do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Dla realizacji kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 159 ze zm.; dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") niezbędnym jest odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. Sąd wyjaśnił, że orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych Rada Gminy powinna mieć na uwadze nie tylko określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ale także skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów. Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych może się przyczynić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości. Zdaniem Sądu tak określonych standardów zaskarżona uchwała w § 2 absolutnie nie spełnia. Działki ewidencyjne mogą mieć różną wielkość i kształt, a obiekty chronione mogą mieć różne usytuowanie względem granic działki ewidencyjnej, na której są położone. Tym samym w oparciu o kwestionowany zapis uchwały może dojść do niczym nieusprawiedliwionego zróżnicowania w zakresie odległości miejsca sprzedaży napojów alkoholowych od miejsca chronionego. Jeśli obiekt chroniony będzie usytuowany blisko granicy działki ewidencyjnej, na której jest położony, może to oznaczać bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z punktem sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd podkreślił także, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczna i nieefektywną. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Łosina Dolna, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż norma ta wymaga określenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych oraz poprzez przyjęcie, iż narusza tę normę posłużenie się pojęciem działki ewidencyjnej dla określenia miejsc w których punkty sprzedaży alkoholu nie mogą być prowadzone. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym przepisów zastępstwa procesowego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wy maga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Gminy Łososina z dnia 31 sierpnia 2018 roku numer 320/XXXVIII/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Łososina Dolna stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tytuł uchwały w zakresie słów "...oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" oraz w zakresie treści § 2 zaskarżonej uchwały. Na wstępie zauważyć należy, że polityka społeczna w obszarze przeciwdziałania alkoholizmowi na terenie gminy powierzona została organowi stanowiącemu gminy, który z mocy przepisów art. 12 ust.1, 2, 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustala maksymalną liczbę zezwoleń dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży (ust. 1 pkt 1-3) oraz określa zasady usytuowania takich miejsc (ust. 3). Stosownie do treści art.12 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Cytowany przepis stanowi, wymagane art.40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1432 ze zm.), upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, do wydania aktu prawa miejscowego w określonym przepisem przedmiocie (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 122/20 oraz II GSK 142/20). W tym kontekście należy przede wszystkim stwierdzić, iż wykładnia art.12 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji. W związku z powyższym poza sporem pozostaje okoliczność, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie działania określające te warunki, a więc zarówno liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a więc usytuowanie punktu sprzedaży na danym terenie i odległość pomiędzy punktami, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II GSK 646/20). Tak więc swoboda organów gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niewątpliwie tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej i nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA/Kr 2937/94, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 2792/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA podziela stanowisku Sądu pierwszej instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji celów ustawy wyrażonych w preambule do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i doprecyzowanych w art. 1 i 2 tej ustawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" ale nie może to oznaczać, że zawarte w akcie prawa miejscowego regulacje prawne mogą pozostawać w niezgodności z celami ustawy. W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r sygn. akt II GSK 462/20). Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że odległość między wskazanymi w zaskarżonej uchwale obiektami chronionymi, w kontekście celów przedstawionych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie może być dowolna, a jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo - wychowawcze. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Tych warunków, nie spełnia treść § 2 zaskarżonej uchwały wskazując, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany na działce ewidencyjnej, na której znajdują się wskazane w tym przepisie obiekty chronione. Zatem mimo braku uregulowania w ustawie kwestii odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami uznanymi przez gminę za chronione, rada gminy, ustalając w drodze uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy, musi uwzględniać wynikającą z tej ustawy strategię zmierzającą do ograniczania spożycia alkoholu i zmiany przyzwyczajeń kulturowych w tym zakresie, wykorzystując do tego realne instrumenty gwarantujące zachowanie dystansu dającego podstawę do uznania, że przy jego wykorzystaniu następuje ograniczenie dostępu do alkoholu. Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.