II GSK 462/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1029/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz [...][...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 12 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 1029/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi [...] na uchwałę [...] (dalej: Rada Gminy, Gmina) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność wskazanej uchwały w całości Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2019 r. [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podstawę uchwały ustanowił art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz.994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W § 1 ust. 1 uchwały określono, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie [...] nie mogą być usytuowane na terenie obiektów sportowych, z wyjątkiem jednorazowych zezwoleń wydawanych na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; obiektów kultu religijnego; zakładów opieki zdrowotnej. Ponadto miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 40 metrów od granicy terenu obiektów wymienionych w ust. 1 oraz terenu szkół i innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich (ust. 2). Odległość określoną w ust. 2 mierzy się od wejścia z terenu chronionego do wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych, najkrótszą drogą mierzoną wzdłuż osi dróg publicznych (ust. 3). Skargę na powyższą uchwałę wniósł [...] zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez: - przyjęcie w § 1 ust, 2 uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie [...] nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 40 metrów terenu od miejsc i obiektów chronionych, - niewłaściwe określenie w § 1 ust. 2 i 3 uchwały sposobu mierzenia odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a miejscami i obiektami chronionymi, które to unormowania pozostają w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 i 3 uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu wskazał, że przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 40 metrów pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a obiektami chronionymi to odległość bardzo bliska i nie zezwala nie pozwala na zrealizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Prokuratora z zestawienia treści zapisów zawartego w ust. 2 i 3 § 1 uchwały nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki sposób należy mierzyć odległość pomiędzy punktem sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych a obiektem lub miejscem chronionym. Z treści postanowień zawartych w ust. 2 uchwały wynika bowiem, że odległość 40 m ma być zachowana pomiędzy granicą terenów miejsc i obiektów chronionych a miejscem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co rozumieć należy w ten sposób, że odległość 40 m powinna być zachowana od każdego punktu wyznaczającego granicę, podczas gdy z treści zapisu zawartego w ust. 3 ww. paragrafu uchwały wynika, że dla zachowania wymaganej odległości jest wystarczające, by odległość 40 metrów była zachowana pomiędzy wejściem z terenu chronionego do wejścia do punktu sprzedaży. Sytuacja komplikuje się, gdy do obiektu chronionego i punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych prowadzi kilka wejść. Powstają bowiem wątpliwości czy w sytuacji takiej odległość należałoby mierzyć od wejścia głównego, czy od wejścia położonego najbliżej. Nie jest również wystarczająco precyzyjne określenie "wejście do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych", albowiem przyjęte sformułowanie nie pozwała na jednoznaczne ustalenie czy pod pojęciem tym rozumieć należy wejście do budynku, w którym sprzedawane są napoje alkoholowe, czy też na teren nieruchomości, na której posadowiony jest budynek/obiekt, w którym sprzedawane są napoje alkoholowe. W odpowiedzi na skargę [...] wniosła o jej oddalenie. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1546/18, wskazała że kontrolując zaskarżony akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") Ponadto Gmina wyjaśniła, że jest gminą miejską, w związku z tym zarówno obiekty chronione jak i punkty sprzedaży alkoholu zlokalizowane są w bliskiej odległości od siebie. W tej sytuacji wprowadzenie wymagania znacznych odległości pomiędzy obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży alkoholu ustanowiłoby w praktyce zakaz lokalizowania tych ostatnich. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem WSA w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy naruszyła obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przyjęta w uchwale odległość 40 metrów punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami, co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu w szczególności do osób nieletnich. Odległość 40 metrów od obiektu chronionego jest bardzo mała co oznacza, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy tak niewielkiej odległości jest łatwo dostępny. Nie stanowi to należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza to także warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożycia. Sąd zwrócił uwagę, że sposób mierzenia odległości od miejsc chronionych określony w § 2 ust. 3 uchwały (najkrótszą drogą wzdłuż osi dróg publicznych) jest mało precyzyjny, przez co brak jest podstaw do uznania, że zapewnia realizację opisanych wyżej założeń ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd podniósł, że Rada zdecydowała się podjąć zaskarżoną uchwałę w takiej wersji jak w 2010 r., bowiem wtedy nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd pierwszej instancji wskazał, że niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Tym samym uzasadnienie uchwały nie spełnia kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości 40 m. Rada Gminy wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odległość 40 metrów od punktów sprzedaży do punktów chronionych oraz sposób jej liczenia wzdłuż osi dróg publicznych naruszają cele ustawy a ponadto, iż sposób jej liczenia jest mało precyzyjny; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. w wyniku przyjęcia, że nie jest możliwe ustalenie motywów, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego z innego źródła niż uzasadnienie projektu uchwały, w tym ze znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi na skargę. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności podniesiono, że w ocenie skarżącej właściwy jest pogląd, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały tylko, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Znajduje on uzasadnienie w treści art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten nie daje podstaw do pomijania motywów podjęcia uchwały wskazanych w odpowiedzi na skargę, znajdującej się w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że oceniając zgodność zapisów zaskarżonej uchwały z celami ustawy trzeba mieć także na uwadze specyfikę Gminy, na terenie której obowiązuje przedmiotowa uchwała. Wszystkie miejscowości na terenie Gminy mają charakter ulicówki, czyli miejscowości jednodrożnej, o zwartej zabudowie po obu stronach drogi. Wyglądem taka miejscowość przypomina miejską ulicę. Ponieważ zasadniczo obiekty chronione i punkty sprzedaży alkoholu położone są wzdłuż jednego ciągu komunikacyjnego, to nawet gdyby wprowadzić dużo surowsze ograniczenia w odległości punktów sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych, to by dostać się do któregokolwiek z obiektów chronionych i tak trzeba by przejść obok punktu sprzedaży alkoholu. Założenie, iż oddalenie punktu sprzedaży alkoholu od obiektu chronionego o dalsze 10 czy 20 metrów spowoduje spadek dostępności do alkoholu, jest co najwyżej iluzoryczne. Prokurator Rejonowy w Wieluniu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś Prokurator, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym sąd uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, zaaprobował stanowisko Prokuratora, że określona w uchwale minimalna odległość 40 metrów usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych jak również określony w uchwale sposób pomiaru tej odległości, stanowią istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Wprawdzie konstrukcja postawionych zarzutów kasacyjnych, ze względu na brak wskazania naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, nie jest w pełni prawidłowa, niemniej jednak w powiązaniu z ich uzasadnieniem pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), podjętej w pełnym składzie, w konkluzji stwierdził, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jako zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., z powodu dokonania błędnej wykładni art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zarzut ten jest zdaniem NSA zasadny. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W art. 94 Konstytucji przewidziano m.in., że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje więc relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne w stanowieniu prawa miejscowego niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw, w szczególności organy administracji rządowej stanowiące rozporządzenia, te bowiem muszą być oparte na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W preambule do ustawy uznano życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Jak wynika z powyższego, zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia ustawowego. Wbrew stanowisku sądu administracyjnego pierwszej instancji, taka konstrukcja nie oznacza jednak uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest bowiem instytucją prawną odnoszącą się do stosowania prawa administracyjnego, a więc do wydawania przez administrację aktów stosowania prawa (decyzji administracyjnych), a nie do aktów stanowienia prawa. Uznanie administracyjne oznacza pozostawioną przez ustawodawcę na ostatnim etapie stosowania prawa (po wykładni i subsumpcji) możliwość dokonania wyboru rozstrzygnięcia spośród wskazanych w ustawie. Natomiast pozostawiona przez ustawodawcę w analizowanym upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego jest przejawem samodzielności, przyznanej samorządowi terytorialnemu w Konstytucji (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji), w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji ). Przyznana samorządowi terytorialnemu samodzielność prawotwórcza nie oznacza wprawdzie dla samorządu terytorialnego autonomii. Akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustaw, na podstawie których są stanowione. Muszą one zatem być zgodne z ustawami, na podstawie których są stanowione. A zatem ustalone w zaskarżonej uchwale – będącej aktem wykonawczym do ustawy o wychowaniu w trzeźwości – zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą "wykonywać" tę ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego. Konsekwencją braku szczegółowych wytycznych jest natomiast to, że granice władztwa prawotwórczego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wyznaczają nie szczegółowe wytyczne ustawy (bo tych nie ma), lecz ogólnie określone cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konstytucyjne zasady: legalności (art. 7 Konstytucji), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). Uwzględniając przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały powyższe założenia konstytucyjne dotyczące przyznanego zakresu samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojowej pozycji zdecentralizowanego samorządu, a także fakt, że powierzone organom gminy zadania w zakresie podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i profilaktyki oraz rozwiązywania problemów alkoholowych są zadaniami własnymi gminy (art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości), należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że nie jest zgodny z prawem sformułowany przez Prokuratora i zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji pogląd o istotnym naruszeniu prawa przez zaskarżoną uchwałę. Nie jest bowiem prawidłowa dokonana w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji ocena, że "przyjęta w uchwale odległość 40 m punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami, co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu w szczególności do osób nieletnich" oraz że odległość ta "nie stanowi (...) należytego ograniczenia dostępności zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza to także warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożycia" (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Oceniając, czy w niniejszym przypadku Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, podkreślić należy, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania". A zatem ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16 oraz wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1440/19; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018r., sygn. akt II GSK 3190/16). Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wielkość minimalnej odległości powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. I. Niżnik-Dobosz w: I. Niżnik-Dobosz, M. Koszowski, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX 2020, komentarz do art. 12, pkt 27). Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa. Uwzględniając powyższe kryteria nie może być uznane za zasadne stwierdzenie Prokuratora i Sądu, że przyjęta przez Radę Gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie ogranicza dostępności alkoholu kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu. Takie stwierdzenie byłoby zasadne tylko w przypadku, gdyby Rada Gminy w ogóle nie wprowadziła żadnych ograniczeń, albo gdyby wykazano w tej sprawie, że wprowadzone ograniczenia są jedynie pozorne, bo nie jest możliwy do zrealizowania żaden stan faktyczny, w którym wprowadzone ograniczenia mogłyby być skuteczne. Tego jednak ani Prokurator w skardze nie twierdził, ani sąd nie analizował w zaskarżonym wyroku, poprzestając na ogólnej konkluzji o oczywistej sprzeczności z celem ustawy. W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Samo aprioryczne założenie, że odległość 40 m jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności z upoważnieniem ustawowym tego aktu prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego. Wyrażona przez Prokuratora i sąd ocena, że odległość 40 metrów jest zbyt bliska, jest całkowicie dowolna i nieumotywowana, a ponadto wyrażona w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych konkretnej gminy. Trzeba podkreślić, że sąd (jak i Prokurator) nie wykazał, że w tej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie miary odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 40 metrów odległości jest sprzeczne z celem ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem uznać, że przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwały Rady [...], określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 40 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy nadto zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Z kolei w myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu – nie zawiera wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, nie można postawić organowi stanowiącemu gminy zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celem ustawy tj. ograniczeniem dostępności alkoholu. Taką regulacją Rada [...] nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych poza celami ustawy także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). Także zarzucana przez Prokuratora nieprecyzyjność w ustaleniu sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być kwalifikowana jako wada istotna uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W zaskarżonej uchwale wskazano, że pomiaru dokonuje się najkrótsza drogą mierzoną wzdłuż osi dróg publicznych od wejścia z terenu chronionego do wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Doprecyzowano zatem sposób pomiaru odległości w sposób właściwy dla analizowanej regulacji. Zaskarżona uchwała jest bowiem abstrakcyjnym i generalnym źródłem prawa. Z założenia zatem jest aktem ogólnym, określającym pewną klasę stanów faktycznych, do których ma ona znaleźć zastosowania. Nie sposób wymagać, by abstrakcyjne źródła prawa regulowały absolutnie wszystkie elementy ewentualnych stanów faktycznych, do których mogłyby mieć zastosowanie. Takie kazuistyczne uszczegółowienie nie jest możliwe w praktyce, brak zaś takiej szczegółowości nie może być kwalifikowany jako istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu normatywnego. Ogólne określenie w abstrakcyjnym i generalnym źródle prawa stanów faktycznych do których ma on znaleźć zastosowanie, powinno nastąpić w taki sposób, by przepisy te były możliwe do zastosowania w praktyce. W ocenie NSA te wymogi zaskarżona uchwała spełnia, wskazuje ona bowiem minimalne odległości, a także – dodatkowo – uściśla, w jaki sposób te odległości należy mierzyć. Wątpliwości w tym zakresie podlegają rozwiązywaniu na etapie stosowania prawa. Jest to typowy element mechanizmu stosowania prawa i przyjęta konstrukcja nie może być zakwalifikowany jako wada istotna, powodująca nieważność uchwały. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca celu ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości tylko w takim wypadku, gdyby wykazano, że "mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy – ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia" (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1546/18; także wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2934/16; por. też por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 485/19). Taka sytuacja nie występuje w rozstrzyganej sprawie. Podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Trafnie podkreślił sąd w zaskarżonym wyroku wagę uzasadnienia uchwały, zauważając przy tym, że z punktu widzenia zasad państwa prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej bez motywowania konkretnych rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji pominął jednak kwestię prezentacji projektu uchwały w trakcie posiedzenia Rady [...], pomimo tego, że uzasadnienie projektu kwestionowanej uchwały Rady nie mogło być wyłącznym źródłem informacji o motywach jej podjęcia. Nie budzi wątpliwości, że informacje o przebiegu przeprowadzonej procedury uchwałodawczej są właściwym źródłem wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowo został natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bądź czynności bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji, sformułowany jako zarzut pominięcia całokształtu okoliczności sprawy w postaci wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Rady Gminy co do motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W jego ramach skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem to, że sąd badając i oceniając stan faktyczny, pominął wyrażone przez skarżącą kasacyjnie w odpowiedzi na skargę stanowisko oraz argumentację, a brak ich uwzględnienia doprowadził do wydania błędnego wyroku. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał, to znaczy wyprowadził ocenę prawną z faktów i dowodów nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014; z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174; z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Nie można – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Rady Gminy – w odpowiedzi na skargę skutecznie uzupełnić braków kontrolowanego aktu, w szczególności konwalidować braków jego uzasadnienia. W tym zatem zakresie argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest nieprawidłowa. Treść art. 133 § 1 p.p.s.a. oznaczała jednak dla sądu pierwszej instancji obowiązek uwzględnienia całości akt sprawy, a więc wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach, w tym również treści protokołu z sesji Rady [...], czego sąd nie zrobił, o czym była mowa powyżej. Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zakwestionowanie w zaskarżonym wyroku legalności zaskarżonej uchwały okazało się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W ocenie NSA skarga Prokuratora jest niezasadna, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że ustanowione w zaskarżonej uchwale regulacje istotnie naruszają przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.