II SA/Kr 279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr II/23/2018 Rady Miasta Mszana Dolna z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie Miasta Mszana Dolna I. stwierdza nieważność § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miasto Mszana Dolna na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Mszanie Dolnej w dniu 17 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr II/23/2018 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie Miasta Mszana Dolna. Pismem z dnia 4 lutego 2019 r. Wojewoda Małopolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wskazaną uchwałę, w części obejmującej § 18 ust. 1 załącznika do uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z § 18 ust. 1 regulaminu dostarczania wody zawartego w przedmiotowej uchwale – zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy miastem Mszana Dolna, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej. Zdaniem Wojewody, powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz o ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają podstawy prawnej do zawarcia postanowienia, którego treść widnieje w § 18 ust. 1 powyżej wskazanego regulaminu dostarczania wody na terenie Miasta Mszana Dolna, co w konsekwencji powoduje, że Rada ustanowiła to postanowienie z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Mszana Dolna wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że regulacje zawarte w § 18 regulaminu przesądzają, że zarówno Państwowa jak i Ochotnicza Straż Pożarna są podmiotami uprawnionymi do poboru wody z sieci na cele przeciwpożarowe. Użycie pojęcia "uprawnionymi do poboru wody" oznacza, że przedsiębiorstwo nie ma żadnej swobody zawarcia umowy – ma obowiązek ja zawrzeć. Co więcej pobór wody nie ma związku z zawartą umową, a ta służy wyłącznie celom rozliczeniowym i ma charakter techniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Jak stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.). w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten wprawdzie dotyczy postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad tworzeniem prawa lokalnego, ale stanowi wskazówkę także dla sądu - jaka wadliwość z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. Nie każde zatem naruszenie prawa (sprzeczność z prawem – art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym) uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego. Musi być to wadliwość istotna – wyraźna sprzeczność uchwały z obowiązującym prawem stojącym hierarchicznie wyżej od prawa miejscowego. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17 do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak zasadne wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r. II GSK 1650/16 w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Stanowiska wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach, w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Istotne naruszenie prawa przez akt prawa miejscowego czy poszczególne jego zapisy, to między regulacje w obszarach, dla których organ planistyczny nie uzyskał kompetencji przez stosowny zapis rangi ustawowej, czy też regulacje sprzeczne z przepisem rangi hierarchicznie wyższej. Uchwalenie takiej regulacji narusza kompetencję organów gminy do stanowienia prawa i nie może się ostać w systemie prawnym praworządnego państwa. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm.. ustawy (dalej; ustawa). Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 19 ust. 5 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Postanowienia zaskarżonego regulaminu nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 19 ust. 5 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1077/09). Wskazać także należy, iż zgodnie art. 22 pkt 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe; Tym samym warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża bezpośrednio gminę na podstawie wyżej przytoczonego przepisu. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być całościowo uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, wbrew stanowisku organu, że przepis ten został stanowiony bez upoważnienia ustawowego, z istotnym naruszeniem prawa. Nadto, zachodzi obawa, że gdyby umowa, o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta (zawarcie umowy zawsze zależy od woli stron), to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy (por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2019 r. II SA/Ol 158/19 oraz WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r.II SA/Po 1146/18). Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.