II SA/Wr 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z/s we [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą oddala skargę w całości. Starosta odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Jak podał w uzasadnieniu decyzji odmownej, wezwał skarżącego inwestora do uzupełnienia wniosku w szczególności przez wykazanie, że budynki zostały zaprojektowane zgodnie z art. 88l ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) oraz wyjaśnienia potrzeby i dopuszczalności ponownego wniosku, skoro uprzednio inwestor uzyskał pozwolenie na budowę dla takiej samej inwestycji. Braki formalne wniosku zostały usunięte, zaś inwestor dołączył decyzję stwierdzającą wygaśnięcie poprzednio udzielonego pozwolenia. Następnie starosta w związku z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne z dnia 27 lipca 2017 r. (Dz. U. poz. 1566) nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zgodnie z art. 546 ust. 1 tej ustawy dotychczasowe decyzje lokalizacyjne dla nieruchomości znajdujących się na obszarze o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasły z mocy prawa (z dniem 1 stycznia 2018 r.). Inwestor pomimo wezwania nie dołączył wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, co oznaczało naruszenie art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 p.b. Był to brak materialnoprawny wniosku, uzasadniający decyzję odmowną. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. i art. 546 ust. 1 p.w. oraz art. 7, 77, 80 i 10 § 1 w związku z art. 79a k.p.a. Starosta nie wyjaśnił bowiem i nie omówił przesłanek stosowania art. 546 ust. 1 p.w., a nawet nie powołał się na wykaz wygasłych decyzji, o którym mowa w ust. 5 i 6 tego przepisu. Nie wykazał więc, że decyzja wygasła. Starosta pominął przede wszystkim, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jak tego wymaga art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. Wygaśnięcie tej decyzji w toku postępowania nie wpływa już na zasadność wniosku (por. wyroki II OSK 1465/05 i VII SA/Wa 1204/08, II SA/Gd 760/03), skoro został on złożony przed dniem 1 stycznia 2018 r. Nawet zatem, gdyby decyzja wygasła, to była nadal wiążąca dla starosty zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. Skarżący dodał, że gdyby udzielone mu uprzednio pozwolenie na budowę utraciło moc prawną, to dopiero wówczas powinien do ponowionego wniosku dołączyć nową decyzję lokalizacyjną, skoro poprzednia wygasła. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ zauważył, że istotnie według art. 32 ust. 4 p.b. przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś inwestor taką decyzję dołączył. Jednak organ w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego potwierdził ustalenie pierwszej instancji, że działka budowlana położona jest na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. W myśl art. 169 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. poz. 1566) na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się obszary szczególnego zagrożenia powodzią, czyli zgodnie z art. 16 pkt 34 lit. a p.w. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Zgodnie zaś z art. 546 ust. 1 p.w. wydane uprzednio decyzje lokalizacyjne dotyczące nieruchomości znajdujących się na tych obszarach lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie tej ustaw. Dlatego wydana inwestorowi przed tym dniem decyzja lokalizacyjna uległa wygaszeniu z mocy prawa w toku postępowania w nin. sprawie. Wobec wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy starosta trafnie wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. do dołączenia nowej decyzji. Wydanie bowiem pozwolenia na budowę bez posiadania w aktach sprawy takiej decyzji, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, co wynika z uchwały I OPS 2/12. Nieuzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę w podanym zakresie stanowiło podstawę dla nieuwzględnienia wniosku (art. 35 ust. 3 p.b.). Brak wykazu decyzji lokalizacyjnych wygaszonych nie stanowił przeszkody do uznania decyzji lokalizacyjnej za wygasłą. W skardze do sądu administracyjnego inwestor powtórzył zarzuty odwołania, zatem naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. i art. 546 ust. 1 p.w. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Skarżący kwestionował oparcie stanowiska prawnego organu na uchwale NSA niemającej zastosowania w nin. sprawie. Wygaśnięcie decyzji nie ma skutku wstecznego, jak też nie ma nic wspólnego z oceną jej ważności. Organ błędnie utożsamia nieważność decyzji z jej wygaśnięciem. W nin. sprawie wszczęcie postępowania niewątpliwie nastąpiło w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący powtórzył, że organy nie poczyniły ustaleń umożliwiających uznanie tej decyzji za wygasłą. Dodatkowo wskazał, że decyzja organu zawiera błędne pouczenie o podstawie jej wydania i sposobie zaskarżenia (art. 138 § 2 k.p.a. i art. 64 lit. b i c p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie zagadnienia skutków prawnych utraty mocy prawnej przez decyzję lokalizacyjną, w okresie po skutecznym formalnie wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dodatkowo wymagał rozważenia problem natury procesowej, czy organ prawidłowo ustalił i ocenił istnienie przesłanek wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej w toku postępowania. W pierwszej kwestii argumentacja organu jest ułomna i niedostateczna. Skarżący twierdził przecież w sposób wyraźny, że jego obrona jest dwukierunkowa i alternatywna. Najpierw przyjmując za prawdziwe założenie o wygaśnięciu decyzji twierdził, że nie stanowi to przeszkody do uzyskania pozwolenia na budowę, skoro decyzja była niewygasła i ważna w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ do tej części argumentacji skarżącego w ogóle się nie odniósł. W ocenie Sądu argumentacja skarżącego w tym zakresie była bezzasadna, co wynika wprost z treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Pierwszy z tych przepisów ustanawia jedno z wymagań wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.), którego niespełnienie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ nie kwestionuje spełnienia tego wymagania, skoro inwestor do wniosku dołączył decyzję lokalizacyjną pozostającą w obrocie prawnym i w pełni legalną. Skarżącemu błędnie wydaje się, że spełnienie przez podanie strony wymagań formalnych, uzasadnia uwzględnienie tego podania i wydanie decyzji pozytywnej. Skarżący zapomina, że oprócz takich decyzji, organy uprawnione są ponadto do wydania decyzji odmownych lub niemerytorycznych. Jak już podał organ, jedną z przesłanek merytorycznych pozwolenia na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Decyzja ta musi więc obowiązywać w dacie tego sprawdzania (istnieć, pozostawać w obrocie prawnym). W nin. sprawie nieistotne były przesłanki negatywne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej wynikające art. 65 u.p.z.p. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Nie było również istotne, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w okresie ważności decyzji lokalizacyjnej. To sformułowanie ustawowe stało się zresztą nieodpowiednie po uchyleniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), gdyż obecnie decyzja lokalizacyjna nie traci ważności. Obecnie przepis ten należy rozumieć tak, że decyzja lokalizacyjna istnieje w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę. Brak możliwości sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, przykładowo z powodu wygaśnięcia tej decyzji w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oczywiście wyklucza wydanie tego pozwolenia. Rozważenia wymagało jedynie, czy utrata mocy prawnej decyzji lokalizacyjnej dołączonej do wniosku inwestora, stwarzała zagadnienie wstępne w postępowaniu o pozwolenie na budowę i uzasadniała oczekiwanie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany na wszczęcie nowego postępowania lokalizacyjnego oraz dołączenie przez inwestora uzyskanej w nim nowej decyzji. Sąd w tym zakresie przychyla się do wykładni, że zagadnienie takie nie powstało, zaś inwestor powinien ewentualnie uzyskać i dołączyć nową decyzję lokalizacyjną do kolejnego wniosku o pozwolenie na budowę (por. orzecznictwo sądowe analizowane w komentarzu A. Ostrowskiej do art. 32 p.b. części 6-9). Ma racje skarżący, że organ niepotrzebnie powołał tezę prawną uchwały I OPS 2/12, nieznajdującą zastosowania w nin. sprawie. Wystarczające było jednak stwierdzenie przez organ niedopuszczalności wydania pozwolenia na budowę bez możności sprawdzenia okoliczności z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Kierunek rozumowania organu był zresztą błędny, bowiem obawa wydania decyzji nieważnej uzasadnia raczej umorzenie postępowania, zaś w nin. sprawie zachodziła jedynie niemożność ustalenia przesłanki pozytywnej o charakterze merytorycznym. W podsumowaniu Sąd stwierdza, że gdyby założenie przyjęte przez skarżącego w tej części argumentacji skargi było trafne, czyli nastąpiło wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej z mocy art. 546 ust. 1 p.w. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), to skutkiem prawnym tego zdarzenia jest brak podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Gdyby organ prawidłowo ustalił nastąpienie tego zdarzenia, to już nie były istotne dla rozstrzygnięcia uchybienia procesowe organu wynikające z częściowo błędnego i niepełnego uzasadnienia decyzji odmownej. Było wystarczające, że organ wskazał na okoliczność wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem pozwolenia na budowę, co uzasadniało nieuwzględnienie wniosku inwestora. Zarzut i argumentacja skarżącego w tej mierze były również niepełne, ale przede wszystkim błędny był zasadniczy pogląd prawny skarżącego w omawianym zakresie, wywodzony domyślnie z niepowołanego przez niego i niestosującego się w sprawie art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p. Trzeba powtórzyć, że pogląd, jakoby spełnienie przez wniosek inwestora wymagań formalnych stanowiło wystarczającą przesłankę uwzględnienia wniosku, jest nie do przyjęcia. Nieco poważniej przedstawiają się uchybienia procesowe organu przy uzasadnieniu zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji. Stale i stale bezskutecznie przypomina Sąd organom, że zawarte w uzasadnieniu decyzji ustalenia faktyczne powinny być powiązane z przytoczeniem ich podstawy procesowej (dowodowej), przy czym dowód ustalonej okoliczności powinien zostać odpowiednio utrwalony w aktach sprawy. O ile zaś ustalenie przyjęte przez organ jest niezgodne z innym ustaleniem zawartym w materiale procesowym sprawy, to organ musi wytłumaczyć, dlaczego z kilku sprzecznych między sobą ustaleń wybrał jako wiarygodne jedno z nich. Przytoczenie w decyzji ustalenia wraz z powołaniem dowodu nieznajdującego się w aktach sprawy, stanowi istotne naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), tak samo jak przytoczenie ustalenia sprzecznego z ustaleniem pominiętym, bez wytłumaczenia powodu tego pominięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał dwie podstawy dla ustalenia, że działka budowlana znajduje się na obszarze określonym w art. 546 ust. 1 p.w. Pierwszą było ustalenie dokonane przez organ pierwszej instancji. Drugą były dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej. Sąd stwierdza, że decyzja pierwszej instancji nie zawiera tego ustalenia. Bliżej zaś nieokreślone "dane" ani nie mogły wynikać z Systemu, ani nie zostały udokumentowane w aktach sprawy. Organ nie uzasadnił zatem podstawowego w sprawie ustalenia, że mają miejsce przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie tego przez Sąd było właściwie wystarczające dla stosowania art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 546 ust. 1 p.w. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził wyjątkowo brak podstaw do uwzględnienia skargi z tego powodu. Uchybienie procesowe organu polega bowiem na tym jedynie, że nie umiał przytoczonego ustalenia uzasadnić w oparciu o materiał sprawy. Sąd zaś orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W aktach administracyjnych nin. sprawy znajdują się dowody uzasadniające w sposób jednoznaczny i niewątpliwy ustalenie, że działka budowlana skarżącego znajduje się na omawianym obszarze. Sąd nie jest oczywiście powołany do pisania za organ uzasadnienia decyzji, jednak istnienie trafnego rozstrzygnięcia organu, znajdującego pełne oparcie w materiale dowodowym sprawy zawartym w aktach pozostających do dyspozycji organu w dacie wydania decyzji, nie powinno wywołać uchylenia tego rozstrzygnięcia z tego jedynie powodu, że organ tego materiału nie powołał w uzasadnieniu. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany, do którego dołączono decyzję o warunkach zabudowy. W decyzji tej pisze, że teren zainwestowania zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego leży w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), to jest leży na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie, wynosi raz na 100 lat oraz jest niskie i wynosi raz na 500 lat. Ponadto inwestycja jest lokalizowana w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego. Dołączono ponadto decyzję Marszałka Województwa [...] zwalniającą inwestora od zakazów określonych w art. 88n ust. 1 pkt 4 p.w. (roboty przy stopie wału) oraz decyzję Dyrektora RZGW zwalniającą inwestora od zakazu wykonywania robót budowlanych przy budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, ustanowionego w art. 88l p.w. z 2001 r. Wskazane decyzje są ostateczne, zaś organ i Sąd był związany stanem prawnym z nich wynikającym (art. 16 § 1 k.p.a. – co odnosi się do decyzji Marszałka i Dyrektora RZGW), a także stanem faktycznym, jako że są to dokumenty urzędowe (art. 76 § 1 k.p.a.). Wprawdzie art. 546 nowego p.w. odsyła w zakresie tego szczególnego obszaru do własnych przepisów, ale poza zmianą właściwości organów (por. postanowienie II OW 148/18) i numeracji przepisów, zachowana została istotna treść poprzednio obowiązujących przepisów wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu robót budowlanych na takim obszarze, podobnie definiowanym, stanowiących zresztą implementację określonych dyrektyw prawa unijnego (szczegóły w komentarzach do art. 88a, b, d, e, f, l i n, ponadto art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w. z 2001 r., M. Kałużny i Z. Bukowski, patrz ponadto art. 555, art. 169 i art. 176 nowej ustawy Prawo wodne). Z akt administracyjnych wynika zresztą, że skarżący nie oponował stanowczo zaliczeniu terenu działki budowlanej do omawianego obszaru, a jedynie podjął próbę wykorzystania nieudolności organu przy uzasadnianiu tego ustalenia. W ocenie Sądu prawidłowe okazały się ostateczne oceny organu, że nastąpiło w toku postępowania wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Wstępne rozważania Sądu przekonują, że w tej sytuacji organ prawidłowo stosował art. 35 ust. 3 p.b. i zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, poza wskazanymi nieistotnymi uchybieniami procesowymi. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.