II SA/Ol 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 21 stycznia 2019 r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"na rzecz skarżącego "[...]"100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej zwane: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez "[...]" (dalej jako: "skarżący") i Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" (dalej jako: "Wspólnota Mieszkaniowa") od decyzji "[...]"z dnia 18 października 2018 r. wydanej przez Prezydenta "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") odmawiającej uchylenia decyzji tego organu "[...]"z dnia 20 września 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podało w uzasadnieniu, że decyzją nr "[...]"z dnia 20 września 2016 r. organ pierwszej instancji ustalił na rzecz "[...]" warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 5 października 2016 r. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r., na wniosek skarżącego i Wspólnoty Mieszkaniowej, organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia 20 września 2016 r., a następnie decyzją z dnia 2 marca 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie, gdyż ocenił, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. Decyzją z dnia 16 lipca 2018 r., Kolegium uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 18 października 2018 r., organ pierwszej instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 20 września 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że skarżący jest współwłaścicielem stanowiących otoczenie budynku, działek o numerach "[...]", nad którymi zarząd sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa. Stronami w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją byli właściciele i użytkownicy wieczyści działek w granicach terenu objętego wnioskiem, który obejmował działki o numerach: "[...]". Za strony przedmiotowego postępowania organ pierwszej instancji uznał więc wnioskodawcę, właścicieli działki nr "[...]". Organ ten stwierdził, że ponieważ skarżący i Wspólnota Mieszkaniowa nie zostali uznani za stronę postępowania, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji. Odwołania od powyższej decyzji, o tożsamej treści, złożyli skarżący i Wspólnota Mieszkaniowa. Zarzucili naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na mieszkańców budynku przy ul. "[...]", choć znajduje się w odległości 5 m od gruntu, na którym powstać ma inwestycja. Podnieśli też zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej ich roszczeń, w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie wskazuje na podstawę ich interesu prawnego do występowania w sprawie. Zarzucili również naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako k.p.a., przez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkowało brakiem uznania interesu prawnego odwołujących się; art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że odwołujący się nie są stroną postępowania, gdyż inwestycja polegająca na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego nie będzie oddziaływać na ich nieruchomość; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez stwierdzenie, iż odwołujący się nie byli stroną postępowania; art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich twierdzeń i zarzutów odwołujących się. Rozpatrując sprawę Kolegium podniosło, że skarżący i Wspólnota Mieszkaniowa jako podstawę wznowieniową wskazali przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu. Wywiodło, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu nie wskazuje, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to w tym zakresie zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Wywiodło, że stronami tego postępowania administracyjnego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a ponadto w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zaznaczyło, że obszar oddziaływania inwestycji należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmiemy hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. Kolegium nie zgodziło się z oceną organu pierwszej instancji, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na jej terenie. Nie podzieliło też stanowiska, że skoro działki odwołujących się nie graniczą obecnie bezpośrednio z terenem inwestycji, dlatego wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu. Wyjaśniło, że działka Wspólnoty "[...]"graniczyła bezpośrednio z działką nr "[...]", na której zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja i bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że po wydaniu ostatecznej decyzji nr "[...]" działka ta uległa podziałowi na działki nr "[...]". Podkreśliło, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, gdyż ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji i zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku są m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Dodało, że wystarczającym jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestycyjnej. W takiej sytuacji właściciele sąsiedniej (choć niekoniecznie przyległej) mają prawo uczestniczyć w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena, czy nowa zabudowa byłaby dostosowana funkcją i parametrami do istniejącej w kontekście zasady kontynuacji. Kolegium podało, że planowana inwestycja polegać ma na budowie pięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w centrum miasta, pośród intensywnej zabudowy, w tym w sąsiedztwie zabytkowych, dużo niższych kamienic. W ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że zakres oddziaływania tej inwestycji ograniczony będzie do jej terenu. Tym bardziej, że organ uznał za strony postępowania właścicieli działki nr "[...]", nie wyjaśniając przy tym, czym różni się sytuacja prawna właścicieli tej działki od sytuacji prawnej odwołującej się Wspólnoty. W związku z powyższym Kolegium uznało, że Wspólnota Mieszkaniowa posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, w związku z czym zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniło jednocześnie, że swojego indywidualnego interesu prawnego nie wykazał skarżący, będący właścicielem jednego z lokali w budynku przy ul. "[...]". Wyjaśniło, że co do zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wspólnota mieszkaniowa, nie zaś właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych. Za uznaniem za stronę tego postępowania na zasadzie wyjątku także właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego musi przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretny lokal mieszkalny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kolegium stwierdziło, uznając za spełnioną wobec Wspólnoty Mieszkaniowej przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, z udziałem stron postępowania. W złożonym sprzeciwie skarżący podniósł, że kwestionuje zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie nieuznania go za stronę postępowania. Podał, że jest właścicielem lokalu nr "[...]" w kamienicy przy ul. "[...]", który znajduje się na parterze kamienicy i jako jedyny posiada okna od strony zachodniej, po której zaplanowana została sporna inwestycja. Lokale na wyższych piętrach posiadają okna na ścianie budynku od strony południowej, co powoduje znacznie mniejszy wpływ inwestycji na ich interes prawny. Zaznaczył, że umiejscowienie okien w kamienicy wynikało z decyzji dotyczących budowy tej kamienicy, gdyż w przeszłości od strony południowo - zachodniej kamienicy znajdowały się budynki gospodarcze, które pozbawiałyby nasłonecznienia lokal na parterze, w związku z czym okno w lokalu skarżącego zostało zaplanowane i zrealizowane od strony zachodniej. Obecnie budynki gospodarcze zostały wyburzone przez Urząd Miasta "[...]". Rozwiązania planistyczne wynikające z kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, są sprzeczne z koncepcją planistyczną realizowaną podczas budowy kamienicy przy ul. "[...]". Zaznaczył, że od strony wschodniej występuje wysoka zabudowa, wobec czego planowana inwestycja powoduje, iż lokal na parterze będzie pozbawiony światła słonecznego ze strony zarówno wschodniej, jak i zachodniej (ściana północna jest zabudowana, a południowa pozbawiona okien, w przeciwieństwie do lokali na wyższych piętrach). Decyzja organu pierwszej instancji wpływa więc ewidentnie na jego indywidualny interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej zwanej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Ponadto, kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym z uwagi na konsekwencje dokonania przez organ pierwszej instancji błędnej oceny istnienia interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej, która wnioskowała o wznowienie postępowania. Skutkiem bowiem braku uznania tego podmiotu za stronę, było wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy w tym miejscu podzielić ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji odnośnie do sposobu ustalania kręgu podmiotów legitymowanych od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W judykaturze najczęściej w tej materii prezentowane jest stanowisko, wedle którego w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09, CBOSA). Ponadto, dominuje też pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Niewątpliwie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego podmiotów, które twierdzą, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 854/12, CBOSA). Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku lub brak uzyskania przezeń decyzją w przedmiocie warunków zabudowy oznaczonych uprawnień, nie może zatem oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora, nie będzie posiadać interesu prawnego w takim postępowaniu (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1816/18, CBOSA). Uwzględniając powyższe prawidłowo organ odwoławczy wskazał na konieczność prowadzenia wznowionego postępowania z udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie można uznać jednak za prawidłowe zaakceptowania pominięcia w tym postępowaniu skarżącego. Sąd podziela przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że co do zasady to wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali, posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie nieruchomości wspólnej. Powyższe wynika z ustawowego powierzenia zarządowi wspólnoty mieszkaniowej zadania reprezentacji członków wspólnoty (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2047/10, CBOSA). Jedynie zaś na zasadzie wyjątku przymiot strony postępowania może przysługiwać członkowi wspólnoty. Musi za tym jednak przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretny lokal mieszkalny. Istnienie tego interesu musi zostać przy tym przez niego wykazane (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1325/15, wyrok NSA z 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2772/13, wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/16; CBOSA). Za taką okoliczność można uznać sytuację, w której projektowany budynek, przez określone cechy może oddziaływać w ten sposób, iż narusza konkretne uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu czy korzystaniu z danego lokalu. Bez wykazania tego interesu w powyższy sposób, czy choćby wskazania okoliczności, które na ten interes wskazują, nie można bowiem z góry założyć, że właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali posiadają status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W mniejszej sprawie skarżący wskazał okoliczności, z których wywodzi istnienie swojego indywidualnego interesu prawnego w tej sprawie. W piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. podniósł bowiem, że w jego lokalu jako jedynym w kamienicy większość okien ma od strony zachodniej, zatem dopuszczenie projektowanej zabudowy będzie skutkować ich zacienieniem. Okoliczność ta nie została oceniona przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy również nie ocenił kwestii legitymacji procesowej skarżącego, gdyż ograniczył się wyłącznie do wskazania reguł badania istnienia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, w przypadku gdy udział w takim postępowaniu zgłasza wspólnota mieszkaniowa i członek tej wspólnoty i lakonicznego skwitowania, że w niniejszej sprawie nie miał miejsca wyjątek od opisanej wyżej zasady reprezentacji przez wspólnotę mieszkaniową w postępowaniu administracyjnym jej członków. Kolegium nie zweryfikowało twierdzeń skarżącego na podstawie posiadanego materiału dowodowego ani też nie zastosowało art. 136 k.p.a. W konsekwencji powyższego Kolegium wskazując okoliczności, które organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy pominęło weryfikację tych okoliczności, które mogą ewentualnie wskazywać na istnienie interesu prawnego skarżącego we wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć należy, że zalecenia te wiążą organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, pozostawiając jedynie wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocenę dowodów w tym celu uzyskanych do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy (por. A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX). Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Tym samym niewłaściwe wytyczne Kolegium co do dalszego kierunku procedowania w sprawie mogą skutkować pozbawieniem udziału w postępowaniu podmiotu, który może posiadać w tej sprawie interes prawny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.