II SA/Wa 1578/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznego rozkazu personalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], o odmowie zmiany ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], o zwolnieniu M. O. (zwanej dalej skarżącą) ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (zwanej dalej ABW). Ww. decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym. Centralna Komisja Lekarska ABW orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] orzekła, że skarżąca - wówczas funkcjonariusz ABW - jest trwale niezdolna do służby (kategoria zdrowia "D"). Komisja zaliczyła badaną do III grupy inwalidztwa wskazując, że inwalidztwo jest okresowe i nie pozostaje w związku ze służbą, chorobą lub wypadkiem pozostającym w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Jednocześnie Komisja wyznaczyła termin badania kontrolnego na czerwiec 2015 r. W wyniku ww. orzeczenia CKL ABW skarżąca raportem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zwróciła się do Szefa ABW o zwolnienie ze służby z dniem [...] grudnia 2012 r. Wobec tego Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]: mianował skarżącą z dniem 1 grudnia 2012 r. na stanowisko [...] w Grupie Dyspozycyjnej Szefa ABW w Biurze [...] ABW, podwyższył dodatek służbowy, a także, w związku z orzeczeniem przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, zwolnił skarżącą ze służby w ABW z dniem [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1929, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW. Powyższa decyzja w dniu 5 września 2012 r. została doręczona skarżącej, która nie wystąpiła do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem rozkaz personalny stał się ostateczny w dniu 20 września 2012 r. Dnia [...] grudnia 2015 r. Centralna Komisja Lekarska ABW, po przeprowadzeniu badania kontrolnego, orzeczeniem nr [...], stwierdziła, że III grupa inwalidzka orzeczona wobec skarżącej istniała od dnia 20 czerwca 2012 r. do dnia 15 grudnia 2015 r. Natomiast z dniem wydania orzeczenia nie stwierdzono podstaw do zaliczenia skarżącej do jednej z grup inwalidztwa, przy czym Szef ABW podkreślił, że Centralna Komisja Lekarska ABW nie orzekała w przedmiocie zdolności do służby skarżącej, a jedynie w kwestii inwalidztwa byłego funkcjonariusza. Orzeczenie to zostało doręczone skarżącej w dniu 5 stycznia 2016 r. na adres wskazany przez nią w toku postępowania przed komisja lekarską. W dniu 15 lutego 2016 r. skarżąca wystąpiła do Szefa ABW z wnioskiem o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przywrócenie do służby w ABW. We wniosku podkreśliła, że skoro przestała być inwalidą, to nie ma powodu, dla którego nie miałaby pełnić służby. W jej ocenie zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny przemawiają za wydaniem przez Szefa ABW decyzji umożliwiającej jej powrót do służby w ABW. Ponadto, w piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ww. rozkazem personalnym Szefa ABW. Wniosek ten został rozpatrzony w odrębnym postępowaniu, poprzez wydanie przez Szefa ABW postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowienie to zostało zaskarżone przez pełnomocnika skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Szef ABW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Szef ABW odmówił zmiany ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], dotyczącego zwolnienia skarżącej ze służby w ABW, z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 154 K.p.a., ponieważ ww. rozkaz personalny dla obydwu stron postępowania tworzy prawa i obowiązki. Szef ABW wyjaśnił, że na mocy ww. rozkazu personalnego skarżąca została mianowana na wyższe stanowisko służbowe, podwyższony został jej również dodatek służbowy co oznacza nabycie prawa. Natomiast rozkazem tym, w części dotyczącej zwolnienia ze służby, ukształtowana została nowa sytuacja prawna strony, ponieważ skarżąca nabyła niejako prawo do rozwiązania stosunku służbowego zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Nadto, skarżąca na mocy rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nabyła prawo do pobierania prze okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenia na podstawie art. 132 ustawy o ABW oraz AW. Pomimo niespełnienia przesłanki nienabycia prawa, Szef ABW zbadał również istnienie interesu strony i interesu społecznego. W ocenie organu interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wykluczył zastosowanie trybu określonego w art. 154 K.p.a., ponieważ orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW nie oceniło zdolności skarżącej do służby, a tylko otworzyło możliwość zbadania stanu zdrowia skarżącej pod kątem zdolności do służby w tej formacji. Pismem z dnia 25 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie jest zobowiązana do wskazania prawidłowej podstawy oczekiwanego rozstrzygnięcia oraz że w sprawie może mieć zastosowanie również art. 155 K.p.a. Pełnomocnik zarzucił również błędne utożsamianie interesu społecznego z interesem służby oraz pominięcie słusznego interesu obywatela, zarzucając przy tym naruszenie art. 7 K.p.a. W wyniku rozpoznania ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Szef ABW wskazał, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Z uwagi na to, że treść żądania skarżącej była jasna, zrozumiała i nie budziła wątpliwości, nie było konieczności wzywania skarżącej do sprecyzowania jej wniosku, a organ nie mógł rozpatrzyć wniosku skarżącej na innej podstawie prawnej, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej. W skardze z dnia 6 sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 K.p.a., błędną wykładnię art. 154 K.p.a., naruszenie art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie całości dostępnego materiału dowodowego, art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia zakresu żądania przedstawionego przez stronę oraz art. 30 Konstytucji RP przez nieuprawnione naruszenie godności skarżącej. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Szefa ABW oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie w charakterze dowodów sześciu, znajdujących się w aktach osobowych, jawnych opinii i certyfikatów na okoliczność kwalifikacji zawodowych skarżącej, których kopie załączył także do skargi. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Szef ABW nie wykazał w rzeczywistości na czym polega interes społeczny w niedopuszczeniu do służby wykształconego za pieniądze publiczne oficera, zwolnionego ze służby tylko ze względów zdrowotnych. Nadto pełnomocnik skarżącej uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dyskredytuje skarżącą ze służby, narusza jej godność. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz wniosku o dopuszczenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów. Pełnomocnik organu wskazał, że wydane decyzje odpowiadają prawu, a postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób rzetelny, wnikliwy i zgodny z obowiązującymi przepisami, co powoduje, iż nie można uznać, że zostało obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji. Pełnomocnik organu podkreślił, że rozwiązanie ze skarżącą stosunku służbowego na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW uniemożliwia doprowadzenie do zmiany lub uchylenia takiego rozstrzygnięcia, czy to w trybie art. 154 K.p.a., czy też w trybie art. 155 K.p.a., jak sugeruje w skardze pełnomocnik skarżącej. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki – wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegająca na tym, że nie mogą być stosowane zmamienie – np.: wyroki NSA: z 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; z 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09. Podkreśla się również, iż tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 154 i 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi – innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 (po dniu 11 kwietnia 2011 r. także w art. 145b § 1) oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza tyle, iż owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i 155 k.p.a. Inaczej mówiąc wadliwość ta jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 k.p.a. W żadnym jednak przypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej – trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tych trybach jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach – tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczlne. Wyraźnie trzeba w tym miejscu podkreślić, iż ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc – od daty wejścia w obowiązywanie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną. Jedynie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera swoje skutki ex tunc – co oznacza, iż weryfikowana decyzja administracyjna dotknięta wadą nieważności zostaje uznana za nieważną od dnia jej wydania – wydania decyzji wadliwej i z tym dniem wyeliminowana z obrotu prawnego. Na wstępie zgodzić się należy z organem, że ma on obowiązek rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Treść zaś żądania skarżącej było jasna, zrozumiała i nie budziła wątpliwości, nie było zatem konieczności wzywania skarżącej do sprecyzowania jej wniosku, a organ wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie mógł rozpatrywać tego wniosku na innej podstawie prawnej,. W tej sytuacji rozważenia wymagało czy organ prawidłowo odmówił skarżącej zmiany ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o zwolnieniu M. O. (zwanej dalej skarżącą) ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w trybie art. 154 kpa. Analizując w dalszym ciągu przepis art. 154 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że wymaga on łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Nie można ponadto nie wskazać, że organ stosuje przepis art. 154 k.p.a. na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w nim słowa "może". Nadto przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym i jego przedmiotem jest ustalenie przesłanek do obalenia lub zmiany decyzji już istniejącej. Podkreślić należy, że "zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1406/06). Podkreślić nadto należy, że "przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Szef ABW dokonał właściwej oceny okoliczności sprawy. Słuszny interes strony, na który powołuje się skarżąca, a zatem jej wola powrotu do służby oraz brak po jej stronie orzeczonego cztery lata wcześniej inwalidztwa, którym uzasadniała swój wniosek o zmianę decyzji odmawiającej zmianę decyzji o zwolnieniu jej ze służby, opiera się wyłącznie na odczuciach samej skarżącej, nie jest zaś zobiektywizowany. Organ wskazując na brak interesu społecznego, podał, że zgodnie z art. 44 pkt 5 ustawy o ABW i AW służbę w ABW może pełnić osoba posiadająca pełną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, wymagających szczególnej dyscypliny służbowej, której gotowa jest się podporządkować. Orzeczenie komisji lekarskiej ma ten skutek, że stwierdza, że skarżąca nie jest już inwalidką. Pozostaje ono jednak bez wpływu na treść rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zgodzić się należy z organem, że interes społeczny tożsamy z interesem służby przemawia za tym, aby obecnie skarżąca pozostała poza służbą, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżąca pozostawała poza służbą ponad trzy lata, orzeczenie zaś komisji lekarskiej wypowiadało się jedynie na temat jej inwalidztwa nie zaś zdolności do służby w ABW. Ponadto podkreślić należy, że stosunek służbowy został ze skarżącą rozwiązany na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji. A to uniemożliwiało doprowadzenie do zmiany lub uchylenia takiego rozstrzygnięcia, czy to w trybie art. 154 K.p.a., czy też w trybie art. 155 K.p.a., jak sugeruje w skardze pełnomocnik skarżącej. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Zatem wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyrok