II FSK 1479/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA (del.) Marek Kraus, Protokolant Bartłomiej Ryś, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 973/16 w sprawie ze skargi U. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 7 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 973/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę U. S. (zwanej dalej "Skarżącą") i uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia 7 września 2016 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a."), poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli przepisów, a polegających na uznaniu, że Minister Finansów naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 w związku z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy, nie dokonując merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do niezasadnego uchylenia postanowienia organu II instancji, podczas gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli, to musiałby uznać, że organy w ramach rozstrzygnięcia skargi na czynność zajęcia nieruchomości złożoną przez małżonkę zobowiązanego zobligowane były do odmowy wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. i w konsekwencji skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez wskazanie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien odnieść się i rozpoznać merytorycznie zażalenie Skarżącej na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie jako organu nadzoru oddalającego skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu nieruchomości stanowiącej przedmiot jej odrębnego majątku lub wykazać, że art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie uchyleniu postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części, co w konsekwencji naruszyłoby przepis art. 54 u.p.e.a., na podstawie którego organ nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w tym zakresie w ramach skargi na czynność egzekucyjną złożoną przez osobę nie będącą zobowiązanym; 3) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów z dnia 7 września 2016 r., pomimo braku naruszenia w tym postanowieniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że organ odwoławczy zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, stosując odpowiednie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zgodzie z zaprezentowaną sądowo-administracyjną wykładnią. Ustalony przez organ II instancji stan faktyczny sprawy i wypływające z niego wnioski słusznie doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z ustalonego i nie kwestionowanego stanu faktycznego wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. w oparciu o art. 27c u.pe.a. wystawił tytuł wykonawczego wobec B. S. i jego żony U. S. i dokonał zajęcia nieruchomości stanowiącej jej majątek odrębny. Zdaniem Skarżącej, skoro odpowiada ona za długi męża tylko majątkiem wspólnym, to w świetle treści art. 1a pkt 20 u.p.e.a. nie jest ona zobowiązanym w znaczeniu tego przepisu i w konsekwencji miała prawo do złożenia zażalenia na postanowienie organu nadzoru w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. W związku z powyższym zaistniała podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei zdaniem organu, skoro Skarżąca nie jest zobowiązanym, to w świetle art. 54 ust. 1 w związku z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Skarżąca nie była uprawniona do skutecznego wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, bowiem w świetle treści ostatniego z wymienionych przepisów, uprawnionym do dokonania czynności zobowiązanym był małżonek Skarżącej. Minister uznał, że okoliczność zajęcia nieruchomości stanowiącej majątek odrębny żony zobowiązanego nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Istota sporu sprowadza zatem się do rozstrzygnięcia, czy żonie zobowiązanego przysługuje prawo do złożenia skargi na czynności egzekucyjną w trybie art. 54 ust.1 w związku z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Zdaniem Sądu I instancji, Minister nie wykazał, że sporna nieruchomość może być przedmiotem egzekucji. Ponadto skoro Dyrektor Izby Skarbowej jako organ nadzoru uznał potrzebę merytorycznego rozstrzygnięcia zasadności jej skargi na czynność egzekucyjną, to Minister pozbawił możliwości obrony swoich praw i działał na niekorzyść strony (art. 139 k.p.a.), pozbawiając możliwości obrony swoich praw związanych z konstytucyjnie chronionym prawem własności (art. 64 Konstytucji RP). Zgodnie z zawartą w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. definicją legalną, zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony albo określony, ale zachodzi obawa, ze brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Zamieszczenie przez ustawodawcę w tekście ustawy definicji legalnej determinuje ustalanie znaczenia tego pojęcia w procesie wykładni ustawy i aktów wykonawczych do niej w ściśle określony przyjęty w tej definicji sposób. (por. M. Zieliński - Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki - Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2002, s. 189-192 i 203). Nie jest w związku z tym dopuszczalne nadawanie tym samym wyrazom, czy wyrażeniom w obrębie danego aktu prawnego znaczeń odmiennych, niż wynikające z definicji legalnej w nim zamieszczonej. Powyższe należy zestawić z zawartą w art. 26 Ordynacji podatkowej regulacją zgodnie z którą, podatnik odpowiada całym swoim majątkiem za wynikające ze zobowiązań podatkowych podatki. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 29 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim odpowiedzialność za zobowiązania, o której mowa w art. 26 Ordynacji podatkowej obejmuje majątek odrębny podatnika oraz majątek wspólny podatnika i jego małżonka. A zatem przepis art 29 § 1 O.p. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 26, przy czym ustalenie tej regulacji nie rozciąga się na majątek odrębny małżonka podatnika. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że legitymacja do złożenia zarzutu przysługuje zawsze małżonkowi zobowiązanego w przypadku skierowania egzekucji do majątku wspólnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1183/15, z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 36/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 1155/14, wyroki WSA w Opolu z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/OP 186/09 oraz z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/OP 221/09; a także A. Cudak “Podmioty legitymowane do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej"; ZNSA, nr 4/2009, str. 18-30). Nie ulega wątpliwości, że w świetle treści art. 29 § 1 O.p., odpowiedzialność podatnika za jego zobowiązania podatkowe wiąże się z ustrojem majątkowym małżonków unormowanym w Kodksie rodzinnym i opiekuńczym (ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Dz.U. z 2012 r. poz.788 ze zm.). Kodeks ten przewiduje ustawową wspólność majątkową małżonków (art. 31 k.r.o.), majątek wspólny (art. 32 k.r.o.) oraz przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową stanowią majątek osobisty każdego z małżonków. W rozpatrywanej sprawie słusznie WSA zwrócił uwagę, że kwestie związane z zajęciem nieruchomości stanowiącej własność odrębną Skarżącej znalazły się poza oceną organu. Wprawdzie art. 1a pkt 20 u.p.e.a wprowadza legalną definicję zobowiązanego i przepisy ustawy łączą prawo zarzutów z osobą zobowiązanego , w art. 27 § 1 pkt 9 zapisano, iż tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a art. 27c tej ustawy różnicuje małżonka i zobowiązanego, traktując tylko tego jednego jako zobowiązanego to w świetle wcześniej przedstawionych argumentów, objęcie egzekucją majątku odrębnego małżonka zobowiązanego pozbawia go jakiejkolwiek ochrony. Nie mógłby bowiem żądać wyłączenia majątku wspólnego (bo z niego odpowiada) ani podnosić innych zarzutów. W tej sytuacji, skoro stosownie do treści art. 29 § 1 O.p. w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim odpowiedzialność, o której mowa w art. 26 nie obejmuje majątku odrębnego małżonka, a na których wystawiono i którym doręczono tytuł wykonawczy, to pozostawienie współmałżonka odpowiedzialnego majątkiem odrębnym za zobowiązania podatkowe należy traktować jako brak gwarancji czynnego uczestnictwa w postępowaniu co byłoby działaniem naruszającym standardy gwarancji konstytucyjnych państwa prawa. W myśl art. 18 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego Kodeksu mogą być stosowane takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym. Stosowanie do treści art. 59 § 5 u.p.e.a., na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. A zatem legitymację do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego posiadają jedynie zobowiązany oraz wierzyciel (o ile nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym). Innymi słowy - żaden inny podmiot poza wymienionymi powyżej nie jest uprawniony do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że U. S. nie należy ani do kategorii podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ani też do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym przedmiocie, bowiem nie przysługuje jej przymiot zobowiązanego ani też wierzyciela w tym postępowaniu. Stosownie do art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Organ zobowiązany jest do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Artykuł 61 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku stwierdzenia, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się przymiotem strony, organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.), zaś jeśli do wszczęcia postępowania jednak doszło, winien je umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca - jako żona zobowiązanego - istotnie była osobą nie posiadającą wymaganych prawem uprawnień procesowych w postępowaniu egzekucyjnym, jednakże kwestia zajęcia nieruchomości stanowiącej jej odrębną własność uszła z pola widzenia autorowi skargi kasacyjnej. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługuje. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia, bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone a obowiązki nie uległy rozszerzeniu. W świetle art. 28 k.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie aktu niezgodnego z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 969/18, z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17 oraz z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 897/16, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro istnieje regulacja prawna, w tym przypadku art. 29 § 1 w zw. z art. 26 O.p. pozostająca w związku z normą prawa będącej przedmiotem postępowania, istnieje uzasadnienie dla ustalania istnienia interesu prawnego lub obowiązku w oparciu o art. 28 k.p.a., uprawniających do przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Przepisy te nie zawężają zatem kręgu stron postępowania administracyjnego, dlatego w okolicznościach tej sprawy stroną postępowania może być każdy, o ile wykaże istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie. W związku z powyższym zasadnie WSA uznał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie rozpoznać merytorycznie zażalenie Skarżącej na postanowienie Dyrektora IS jako organu nadzoru oddalające jej skargę na czynność egzekucyjną polegająca na zajęciu nieruchomości, stanowiącej przedmiot jej odrębnego majątku lub wykazać, że art. 139 w związku z art. 144 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie uchyleniu postanowienia Dyrektora IS oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Każdorazowo należy wykazywać, że egzekucja zobowiązań męża Skarżącej może być prowadzona także z majątku odrębnego Skarżącej, która zdaniem Ministra Finansów nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a., pomimo tego, że jest adresatem tytułu wykonawczego, wskazując przy tym okoliczności faktyczne i prawne, które w realiach niniejszej sprawy świadczą o ciążącej na Skarżącej odpowiedzialności majątkowej za zobowiązania jej męża. W konsekwencji za niezasadne należało uznać pozostałe zzarzuty skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś WSA w sposób prawidłowy dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. [pic]