II SA/Ol 265/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") odmówił W. M. (dalej jako: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na K. R. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawową przesłanką warunkującą pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy bądź jej niepodejmowanie, spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma bowiem zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Ponieważ niepełnosprawny syn skarżącej od poniedziałku do piątku przebywa w internacie Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego, a skarżąca sprawuje nad nim opiekę jedynie w dni wolne od nauki i weekendy, to nie ma przeszkód, aby podjęła ona zatrudnienie. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r., wskazując, że nie wystąpiła negatywna przesłanka wskazana w tym przepisie, gdyż jej syn w ośrodku przebywa przez 4 doby i 7 godzin tygodniowo, a ośrodek nie zapewnia opieki w dni wolne od nauki oraz w czasie choroby i w tym czasie to ona zajmuje się dzieckiem. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że okolicznością znaną organowi z urzędu jest uchylenie wcześniejszej decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na umieszczenie jej syna w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym. Organ II instancji wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki. Przy czym świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub za rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Sposób i zakres sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty wykluczać możliwość podjęcia zatrudnienia przez opiekuna. W ocenie organu, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad synem nie uzasadnia przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem w okresie weekendów oraz w okresach wolnych od nauki szkolnej nie przekreśla możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Do zapewnienia dzieciom opieki w okresach wolnych od nauki szkolnej, czy też w okresach choroby dziecka zobligowani są rodzice wszystkich dzieci, nie zaś wyłącznie dzieci niepełnosprawnych. Obowiązek ten nie powoduje, że osoby te stają się niezdolne do podjęcia z tego powodu jakiegokolwiek zatrudnienia. Tym samym, w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. organ podniósł, że możliwość badania, czy zachodzą przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uaktualnia się dopiero po spełnieniu przez stronę przesłanek pozytywnych, których skarżąca nie spełnia, gdyż odmowa przyznania świadczenia uzasadniona jest brakiem związku między zakresem faktycznie sprawowanej opieki, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać tylko tym matkom, które rezygnują z zatrudnienia lub nie podejmują pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które to dziecko pozostaje pod stałą opieką matki, podczas gdy ustawodawca dopuścił możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również tym matkom, które rezygnują z zatrudnienia lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, jeśli opieka ta jest jednocześnie sprawowana przez inną placówkę (w tym specjalny ośrodek szkolno - wychowawczy), pod warunkiem że opieka innej placówki nie przekracza 5 dni w tygodniu. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Podstawę prawną, w oparciu o którą organy administracji publicznej rozstrzygały rozpoznawaną sprawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17. ust.1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast w art. 17 ust. 5 ustawodawca zawarł wyłączenia uniemożliwiające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiąc, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 5) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że małoletni syn skarżącej posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności do dnia 31 października 2020 r. i w związku z tym wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność ta datuje się od urodzenia. Syn skarżącej został umieszczony w Specjalnym Ośrodku Szkolno – Wychowawczym, w którym przebywa od poniedziałku rano do piątku po południu i gdzie dowożony i odwożony jest busem. Z tego powodu od września 2018 r. uchylono skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które wcześniej jej przysługiwało. Opiekę nad synem skarżąca sprawuje w weekendy, święta, dni wolne od nauki szkolnej, wakacje/ferie i w czasie choroby dziecka. Organy obu instancji uznały i Sąd tę ocenę podziela, że opieka sprawowana przez skarżącą nad niepełnosprawnym synem, w sytuacji gdy od poniedziałku do piątku w każdym tygodniu ( z wyłączeniem dni, gdy nauka nie odbywa się lub syn jest chory) nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem, że skarżąca nie spełnia pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z normy tej wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności .Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca natomiast zarzuciła organom orzekającym w sprawie błędną wykładnię przepisów, uznając, że jedynie w sytuacji opisanej w art. 17. ust. 5 pkt 2 lit. b), tzn. gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Skoro zatem syn skarżącej nie przebywa w tym ośrodku przez więcej niż 5 dni w tygodniu, to, w ocenie skarżącej, świadczenie pielęgnacyjne jej przysługuje. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2572/18 (dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. W art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca określił okoliczności uniemożliwiające ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego nawet, gdy wnioskujący spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy. W świetle wskazanych regulacji, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne strona powinna spełniać przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a równocześnie nie mogą zachodzić okoliczności wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 17 ust. 5 tej ustawy. W punkcie 2 lit. b art. 17 ust. 5 tej ustawy wskazano negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.(...). Ustawodawca wprowadził to kryterium, aby bez względu na inne okoliczności, w sytuacji gdy okres pobytu osoby wymagającej opieki w placówce przekracza 5 dni w tygodniu, uznawać, że osoby opiekujące się niepełnosprawnymi mogą podjąć zatrudnienie. Natomiast w sytuacji, gdy okres pobytu osoby wymagającej opieki w placówce nie przekracza 5 dni w tygodniu, należy zbadać czy okoliczności pozwalają opiekunowi osoby niepełnosprawnej na kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia". Powyższą ocenę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno jej być przyznane, ponieważ opiekuje się synem w dni wolne od nauki i podczas jego choroby. Wskazać zatem należy, że tego typu obowiązki są normalnymi obowiązkami rodziców, w tym rodziców samotnie wychowujących dzieci, którzy tak jak skarżąca borykają się z problemami związanym z pogodzeniem zatrudnienia z koniecznością zapewnienia opieki swoim małoletnim dzieciom. Rodzice wykorzystują urlopy, dni wolne związane z opieką nad dziećmi i zwolnienia lekarskie związane z chorobą dzieci, czy też korzystają z pomocy członków rodziny czy osób trzecich ( tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r.). Syn skarżącej przebywa w ośrodku od poniedziałku rano do piątku po południu i jest do tego ośrodka dowożony i z niego odwożony do domu (jak to określiła skarżąca w oświadczeniu: "busem"), co oznacza, że nie jest ona zaangażowana w transport syna do placówki. W ocenie Sądu, umieszczenie syna w ośrodku zapewniającym całodobową opiekę od poniedziałku do piątku znacznie polepszyło sytuację skarżącej w zakresie możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Nie wyklucza tej możliwości konieczność opieki nad synem w okresach wolnych od nauki i w czasie choroby dziecka. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki skutkująca koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz pozostawanie skarżącej i jej syna w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Zasadnie jednak organy obu instancji uznały, że pomimo tego, odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki pozytywnej – to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a zakresem faktycznie sprawowanej przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem, W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.