II SA/Gl 107/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K., R. B., E. K.-C. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Umową sprzedaży, zawartą w dniu [...] r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) A. K. i I. K. aktem notarialnym Rep. A Nr [...], zbyły na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości o pow. 1,65 ha, stanowiącej działki o nr [...] i [...], położone w D. przy ul. [...] i [...] z przeznaczeniem wg planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., na budowę parkingu i zieleńca miejskiego. W dniu [...] r. właścicielki wystąpiły do Prezydenta Miasta D. o zwrot nieruchomości wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...]r. Organ ten odmówił zwrotu nieruchomości stwierdzając, że budowa parkingu i zieleńca została zrealizowana. Obiekty te istniały na obu działkach w latach 1976-1984, a więc jeszcze przed wykupieniem ich przez Skarb Państwa. W późniejszym okresie zostało na nich zorganizowane targowisko miejskie. Decyzję tę w dniu [...] r. utrzymał w mocy Wojewoda [...]. Wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje, jako wydane z naruszeniem prawa, nakazując ustalenie czy rzeczywiście działki te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, kiedy miała miejsce realizacja parkingu i zieleńca oraz czy miało to miejsce na wszystkich działkach. Nadto Sąd uznał za konieczne wyłączenie Prezydenta Miasta D. - z uwagi na treść uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Wyznaczony w to miejsce przez Wojewodę [...] Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w oparciu o art. 142, 229a w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. zw. dalej u.g.n.), gdyż wobec wprowadzonego do ustawy przepisu art. 229a roszczenie o zwrot nie przysługuje jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ustawa z 1958 r. dopuszczała wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, a urządzenie targowiska miejskiego mieści się w tego rodzaju celach. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Prezydenta z tego powodu, że organ nie wypełnił zaleceń NSA, zawartych w wyroku z dnia 28 maja 2003 r., a nadto dlatego, iż wydając decyzję na podstawie art. 229a u.g.n. organ był zobligowany do poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż budowa parkingu i zieleńca i czy mógł on stanowić podstawę wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę "A" w D. wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 331/05 uchylił decyzję ostateczną, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał, iż utraciła moc ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 2003r., z powodu zmiany stanu prawnego. Prawidłowe było zatem powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 229a u.g.n. W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody było zbadanie czy wystąpiła negatywna przesłanka, uniemożliwiająca zwrot nieruchomości. Organ winien zająć stanowisko, czy urządzenie targowiska mogło stanowić podstawę wywłaszczenia, nie zaś uchylić się od tego obowiązku nakazując organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego - bez sprecyzowania, w jakim kierunku winno ono zmierzać. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że targowisko miejskie należy uznać za cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08 WSA w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji powołując się na przepis art. 145a K.p.a., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, uznającego art. 229a u.g.n. za niezgodny z Konstytucją. Przepis ten utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji organy związane są wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r. Następnie Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. odmówił zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż część działki nr [...], aktualnie oznaczona nr [...] została zajęta pod asfaltowy chodnik i wejście na teren targowiska miejskiego. Działki nr [...], [...] i [...] stanowią natomiast teren targowiska, co potwierdza wizja dokonana 28 września 2008 r. Zdaniem organu zgromadzona dokumentacja pozwalała na stwierdzenie, że w latach 1977-1980 teren nieruchomości był użytkowany przez Zarząd Gospodarki Terenami. Natomiast z wydanej [...] r. decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia targowiska wynika, że targowisko zostało zorganizowane na terenie ówczesnego parkingu zlokalizowanego w narożniku ulic [...] i [...]. W ocenie organu zebrane dokumenty i zeznania świadków wskazują na to, że na działkach [...] i [...] został zorganizowany parking stanowiący cel wywłaszczenia, o asfaltowej powierzchni, ogrodzony słupkami i metalowymi łańcuchami. Wjazd znajdował się od ul. [...], a przy wjeździe na parking znajdował się "murowany" obiekt, istniejący obecnie. Oceniając realizację drugiego z zadań organ powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w 1980r., w którym teren wywłaszczonej nieruchomości został oznaczony symbolami B5UI oraz II2KPII i przeznaczony pod tereny zespołu usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym i miejską drogę ekspresową. Wskazał na dokumentację fotograficzną z 2004 r., która dowodzi, że na terenie sąsiadującym z działką nr [...] znajdowały się pozostałości alejek wraz z krawężnikami oraz połowa klombu, którego druga część znajdowała się na działce nr [...]. Na terenie nieruchomości znajduje się również dużo słupków metalowych, wykonanych prawdopodobnie w 1982 lub 1983 r., co zdaniem organu dowodzi, że zrealizowany został cel w postaci założenia zieleńca. Wojewoda nie uwzględnił odwołania stron i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że niespełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości, chociażby po zrealizowaniu celu wywłaszczenia zmieniono jej przeznaczenie. Zdaniem Wojewody za wiarygodne należało uznać zeznania świadków, co do realizacji parkingu w początkach lat 80-tych na dz. nr [...], [...] i [...]. Parking ten był wyasfaltowany, ogrodzony i strzeżony oraz znajdowała się na nim dyżurka portiera od strony wjazdu z ul. [...]. Należy dać wiarę, iż parking ten był wybudowany także na działce nr [...], natomiast na działce nr [...] została urządzona aleja utwardzona żużlem i obłożona krawężnikami, a na pozostałej części był teren zielony z ławkami. Teren ten pełnił funkcję rekreacyjną oraz stacjonował na nim cyrk i karuzele, a zatem służył zamierzeniom wynikającym z definicji terminu "zieleń miejska". W wyniku wniesionej skargi WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2010r. sygn. akt II SA/Gl 449/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Na wstępie sąd stwierdził, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r., w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże w sprawie WSA oraz organy. Organy były także związane wskazaniami zawartymi w tym wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który to obowiązek został nałożony wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwagi na treść art. 216 ust. 1 u.g.n. dotyczy również nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjmując za prawidłowe ustalenie organów co do trybu nabycia nieruchomości Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia powinno określić się na podstawie aktu notarialnego oraz wskazanej w nim decyzji upoważniającej organ do uruchomienia rokowań poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że "cel wywłaszczenia" należy rozumieć bardzo ściśle; wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Powołał się przy tym na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41) oraz z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001/7/216), wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Sąd zwrócił uwagę, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w trakcie toczącego się postępowania został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co umknęło uwadze organom. Zdaniem Sądu posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że w przypadku realizacji inwestycji przed jej wywłaszczeniem, czy nabyciem w trybie ustawy z 1958r., należy uznać, iż nie istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości. Sąd stwierdził, że zebrane dowody świadczą o tym, iż część nabytej przez Skarb Państwa w 1980 r. nieruchomości została faktycznie zagospodarowana pod parking dla samochodów, a na parkingu tym były przechowywane przez MO samochody uszkodzone w wypadkach. W świetle dokonanej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. zdaniem Sądu bez znaczenia jest okoliczność, że do realizacji parkingu mogło dojść na części działki nr [...] przed dniem 24 września 1980 r. Na wcześniejszą realizację parkingu zdają się wskazywać nie tylko zeznania części przesłuchanych świadków, ale również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca dwóch ugód z dnia 12 listopada 1980 r. zawartych pomiędzy Urzędem Miejskim - Zarządem Gospodarki Terenami w D. a A. K. oraz I. K. Ugody te sporządzone zostały w oparciu o opinię przygotowaną przez rzeczoznawcę ds. rolnych A. H. Z opinii tej wynika wprost, że byłe współwłaścicielki nieruchomości i składającej się z działek nr [...] i [...] zostały w latach 1977-1979 pozbawione możliwości jej użytkowania. Za przyjęciem tezy, że do realizacji parkingu mogło dojść przed zawarciem umowy sprzedaży wskazanej we wniosku o zwrotu nieruchomości, a także być może przed dniem 10 sierpnia 1979 r., kiedy to zatwierdzony został projekt realizacyjny tej inwestycji, wskazuje także wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 28 sierpnia 1978 r. (akt adm. tom I, k 21 -załącznik do pisma z dnia 14 maja 2004 r.). Z wypisu tego wynika, że działka nr [...], położona w obrębie [...], została już na dwa lata przed zawarciem umowy sprzedaży podzielona na działki nr [...], nr [...] i m [...]. Do tej dokumentacji geodezyjnej orzekające w sprawie organy jednak nie odniosły się w żaden sposób. Konsekwencją zaś jej pominięcia był brak ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, jaki był cel podziału działki nr [...] i czy celem tym nie była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów. Zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają zaś na wyjaśnienie, czy na wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości ukończono realizację zieleńca miejskiego. W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dowody wskazują bowiem co najwyżej, że na działce nr [...] doszło do rozpoczęcia robót zmierzających do realizacji zieleńca miejskiego wskazanego w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji organy nie wypowiedziały się w przedmiocie dowodów wskazujących, że przedmiotowy zieleniec nie został ukończony. Organy nie odniosły się również do możliwości zwrotu w części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zauważył, że wskazana w akcie notarialnym decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy parkingu i zieleńca odnalazła się dopiero po ostatnio zapadłym w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. Zatem do treści tej decyzji nie mogły się odnieść orzekające wcześniej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości składy orzekające NSA oraz WSA w Gliwicach. Odnaleziona po blisko 10 latach od wszczęcia postępowania, decyzja niestety nie posiada załącznika w postaci planu realizacyjnego, który został nią zatwierdzony. Brak planu realizacyjnego, a także wydanych ewentualnie na jego podstawie pozwoleń na budowę praktycznie uniemożliwia bliższe określenie lokalizacji objętych nim inwestycji. W odnalezionej decyzji nie zostały też wskazane numery ewidencyjne działek, na których miało zostać zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie parkingu i zieleńca miejskiego. Brak tych dokumentów powoduje konieczność posłużenia się w miejsce brakujących dokumentów dowodami pośrednimi w postaci zeznań świadków. Zeznania te organy powinny jednak zweryfikować w oparciu o istniejące dokumenty, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu przyczynami niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona mogło być przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy stawiały pod znakiem zapytania realizację na wywłaszczonej nieruchomości parkingu strzeżonego, a przede wszystkim zieleńca miejskiego. Sąd uznał, że zasadnie dopuszczono do udziału w postępowaniu "A" w D. na prawach strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił zastosowanie się do powyższych wskazań. W szczególności wskazał, że organ winien przyjąć, iż parking, o którym mowa w planie realizacyjnym, mógł zostać zrealizowany przed wykupieniem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym organ winien ustalić na jaki cel była zajęta w latach 1977-1979 wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Następnie organ powinien ustalić, na jakiej części przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany parking i czy miało to związek z podziałem działki nr [...]. Nadto czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na wykupionej nieruchomości została ukończona budowa zieleńca miejskiego. W razie potrzeby organ winien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy usiłując zwłaszcza dotrzeć do osób, które sporządziły dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub są pod nimi podpisane (urzędnicy, geodeta, biegli rzeczoznawcy majątkowi). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Gmina D. i oraz "A" w D. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 oddalił wniesione skargi. W uzasadnieniu wyroku NSA potwierdził zasadność przyjętej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej zawartej w wyroku NSA sygn. akt II SA/Ka 1834/01 oraz wskazań sądu co do ponownego postępowania z uwagi na występujące jeszcze braki w materiale dowodowym. W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta S. przeprowadził kolejne oględziny w trakcie których ustalił, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych w dniach: 15 kwietnia 2004r. i 26 września 2008r. Działka nr [...] zajęta została pod chodnik wzdłuż ulicy [...], a na pozostałych działkach funkcjonuje targowisko miejskie. Na potwierdzenie tej okoliczności do akt załączone zostały mapki geodezyjne oraz kopia mapy ewidencyjnej z naniesionym pasem drogowy ul. [...] i ul. [...]. Ponadto organ uzyskał również protokół graniczny z dnia 26 sierpnia 1978r. Na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określając wartość działek o nr [...], [...] i [...]. W dniu 29 stycznia 2013r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta S. odmówił zwrotu nieruchomości usytuowanej w D. oznaczonej nr [...], natomiast zwrócił nieruchomość oznaczoną nr [...], [...] i [...], stwierdzając, że zwrot nieruchomości następuje bez rozliczeń finansowych, w stanie w jakim znajduje się w dniu wydania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona nr [...] została zajęta pod pas drogowy ul. [...] i ul. [...]. Natomiast działki o nr [...] i [...] już w dniu 26 sierpnia 1978r. zajęte zostały pod parking strzeżony. Z kolei na działce nr [...] nie został zrealizowany zieleniec, tym samym pomimo upływu 33 lat od momentu przejęcia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, nie został on zagospodarowany. W dalszej kolejności organ I instancji powołał się na treść operatu szacunkowego wskazując, że zwrot nieruchomości powinien nastąpić bez rozliczeń finansowych. Organ powołał również treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980r. i stwierdził, że wykluczają one możliwość zrealizowania na tym terenie zieleńca. Od powyższej decyzji odwołanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości wniósł Prezydent Miasta D. zarzucając, że decyzja nie uwzględnia w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego a jedynie wybiórczo wybrane ustalenia. Zdaniem odwołującego się zeznania ponad dwudziestu świadków jednoznacznie wskazują na zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu oraz zieleńca. Odwołanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, wniosło również "A" w D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wyjaśnienia dlaczego odmówił wiarygodności zeznaniom przesłuchanych w sprawie świadków. Stowarzyszenie zakwestionowało ustalenia organu w zakresie w jakim stwierdził, że zieleniec nie został zrealizowany na wywłaszczonych działkach oraz przyjęcie, że zrealizowanie parkingu przed formalnym przejęciem terenu skutkuje stwierdzeniem braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości wskazując, że organ pierwszej instancji nie wykazał jednoznacznie, że działka nr [...] zajęta jest pod drogi publiczne. Jednocześnie uzupełnił postępowanie w tym zakresie poprzez dołączenie tekstu uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ul. [...] i ul. [...]. Następnie Wojewoda przytoczył wskazania co dalszego postępowania zawarte w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2003r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 oraz WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2010r. i NSA z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 i stwierdził, że organ I instancji ich nie wykonał. Stwierdził również, że w aktach sprawy znajduje się szkic polowy (katastralny), który stanowi część graficzną protokołu granicznego z 1978r. i na jego podstawie jest możliwa ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci parkingu. Jednocześnie zdaniem Wojewody organ I instancji nie zebrał żadnych dokumentów które pozwalałyby na jednoznaczne stwierdzenie, że nie został zrealizowany cel publiczny w postaci urządzenia zieleńca miejskiego a stanowisko organu w tym zakresie nie zostało należycie uzasadnione. Wojewoda powziął również wątpliwość w zakresie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Biegła w stosunku do uzbrojenia terenu posługuje się różnymi określeniami wskazując na uzbrojenie podstawowe w stosunku do stanu na dzień wyceny nieruchomości, natomiast do stanu na dzień wywłaszczenia wskazuje na uzbrojenie częściowe, co nie pozwala na ustalenie, czy nastąpiła zmiana w tym zakresie i jaki miała wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu zdaniem Wojewody organ I instancji powinien wystąpić do Prezydenta Miasta D. o mapy ewidencyjne z zaznaczoną granicą pasa drogowego, nadto powinien ustalić dane osoby która sporządziła protokół rozgraniczenia i przesłuchać ją na tę okoliczność. Jak również wystąpić do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z wnioskiem o zdjęcia lotnicze z okresu od 1980r. do 1982r. Wskutek skargi Izoldy K., J. K., E. K. i R. B., prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1671/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody w zakresie działki nr [...], zaś w pozostałej części skargę oddalił. W motywach Sąd wskazał, że skarga okazała się częściowo skuteczna, chociaż zarzuty w niej zawarte nie znajdują akceptacji składu orzekającego. W niniejszej sprawie zarówno Prezydent Miasta D. jak i "A" wnieśli odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w części dotyczącej pkt 2 decyzji, w którym organ orzekł o zwrocie nieruchomości usytuowanych w D. przy ul. [...], oznaczonych nr geod. [...], [...], i [...] na rzecz: Izoldy K., R. B., J. K., E.K. Jednocześnie odwołujący się nie kwestionowali decyzji w pozostałym zakresie, skutkiem czego decyzja w tej części stała się ostateczna. Zatem Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję w całości, nie tylko wyszedł poza granice zaskarżenia, ale również wzruszył decyzję w części w której stała się ostateczna, przy czym dokonał tego w trybie do tego nie przewidzianym. Naruszył tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zdaniem Sądu w pozostałym zakresie decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu. Niewątpliwie słusznie uznał Wojewoda, że organ I instancji nie wykonał zaleceń sądu i nie zastosował przyjętej przez niego oceny prawnej. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2010r. sygn. akt II SA/Gl 449/10 przesądził, że realizacja inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia nieruchomości przed jej formalnym wywłaszczeniem, czy przed jej nabyciem w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie powoduje uznania jej za zbędną. Sąd powołał się przy tym na wykładnię funkcjonalną art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując jednocześnie, że art. 216 ust. 1 ustawy nakazuje w przypadku gdy doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art.6 ustawy z 1958 roku, stosować odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomościami, a zatem przewiduje możliwość stosowania art. 137 ust. 1 ustawy z modyfikacjami. Nadto w tym samym wyroku WSA zawarte zostały wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi organ zobowiązany był do dokonania ustaleń jaki był cel podziału działki nr [...] i czy celem tego podziału była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów. Nakazał również wyjaśnienie, czy roboty zmierzające do realizacji zieleńca na działce nr [...] zostały zakończone, czy dotyczyły całej działki oraz wypowiedzenie się co do możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Organ zobowiązany został również do dokonania szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia na jaki cel była zajęta w latach 1977-1979 wnioskowana do zwrotu nieruchomość. W razie potrzeby organ powinien był również dotrzeć do osób które sporządziły dokumenty znajdujące się w aktach. Utrzymując w mocy powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 potwierdził zasadność przyjętej przez WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, stwierdzając jednocześnie, że nie utraciły swej aktualności wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003r., potwierdzone następnie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008r. sygn. akt II SA/Gl 131/08, zgodnie z którymi organ zobowiązany został do ustalenia, czy na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia i czy nastąpiło to na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości. W tym stanie rzeczy niewątpliwie rację ma Wojewoda, że Prezydent Miasta S. nie wykonał wskazań zawartych w wyżej wymienionych wyrokach sądów. W szczególności nie dysponując wszystkimi dokumentami nie podjął należytych starań, aby dotrzeć do autorów protokołu rozgraniczenia i podziału działki nr [...] oraz operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie nabycia w/w nieruchomości. Nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń dotyczących realizacji zieleńca, jedynie powtarzając rozważania zawarte w treści wyroku sygn. akt II SA/Gl 449/10 dotyczące zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że nie była możliwa jego realizacja, podczas gdy sąd zalecił wnikliwą analizę zapisów całego planu. Nadto nie poczynił żadnych ustaleń w jakiej części na działce nr [...] został urządzony parking, pomimo wyraźnych wskazań sądu w tym zakresie. Nie dokonał również oceny znajdujących się w aktach dokumentów w szczególności protokołu granicznego z dnia 26 sierpnia 1978 r. wraz z załącznikiem w postaci szkicu polowego dla działek nr [...] i [...], którego celem było rozgraniczenie istniejącego parkingu strzeżonego. Tymczasem z treści tego dokumentu można wnioskować, że na działce nr [...] w tym czasie parking nie został zrealizowany. Sąd podzielił również wątpliwości Wojewody w zakresie dotyczącym rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego. Zasadnie zatem Wojewoda wskazał na potrzebę uzupełnienia postępowania, przy czym organ I instancji powinien przede wszystkim mieć na uwadze przytoczoną już wyżej ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 449/10. W szczególności przyjętą przez sąd wykładnię art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą realizacja inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia na nieruchomości przed jej przejęciem, nie powoduje uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia. Sąd stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie z uwagi na konieczność wykonania szeregu wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w powołanych wyrokach sądów czynności dowodowych, prawidłowym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji kasacyjnej, w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz nr [...] i [...] (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że wskazaną powyżej decyzją II instancji oraz wyrokami sądu został zobligowany do ustalenia na jakich działkach znajdował się parking, a na jakich zieleń. Po uzyskaniu zdjęcia lotniczego z 1981 r., na którym uwidoczniony jest parking i teren zielony, przeprowadzono oględziny nieruchomości. W wyniku porównania zdjęć z rzeczywistym stanem w terenie stwierdzono, iż parking znajdował się na działce ozn. nr [...], pozostały teren to zieleń. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż na działce ozn. nr [...] został zrealizowany parking jeszcze przed wywłaszczeniem. Potwierdzeniem tego oprócz zdjęć lotniczych, planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pn.: "Targowisko z czerwca 1991 r.", jest protokół graniczny z dnia 26 sierpnia 1978 r. wykonany w celu wydzielenia parkingu strzeżonego. W protokole tym opisano, iż działka [...] od strony zachodniej graniczy z ul. [...], a jej granica jest widoczna w postaci ogrodzenia parkingu. Organ I instancji wyjaśnił, że dużym problemem było ustalenie drugiego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zieleńca miejskiego. "Zieleń miejska" pozostaje pojęciem niedoprecyzowanym, którego zakres jest różnie rozumiany. Wykładnię prawną zieleni miejskiej (na rok 1980) ustalała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie o kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1980 r. Nr 3, poz. 6). Art. 42 ust. 2 stanowił, iż przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe. Pozostały teren, tzn. działki ozn. nr [...] pow. 7760 m2, nr [...] o pow. 1638 m2 to zieleń widoczna na zdjęciu lotniczym, a także na zdjęciu wcześniej dołączonym do akt, gdzie widoczne są słupki metalowe wydzielające alejkę żwirową od terenu zielonego. Zdaniem organu, potwierdzeniem realizacji tego celu są również zeznania świadków, z których wynika, iż w latach 80-tych urządzona została na tym terenie utwardzona żużlem alejka obłożona krawężnikami, a na części – wokół alei – był teren zieleni z ławeczkami, który to teren pełnił funkcję rekreacyjną. Na działkach tych według relacji świadków stacjonował cyrk, czy też karuzele, a mieszkańcy chodzili tam na spacery (vide zeznania: R. O., T. G., W. N., J. S., R. B., W. N., J. S., E. F., G.S., J. T., A.M., J. P., J. T.). Zeznania świadków: S. J., G. S., J. B. określają powyższy teren jako nieużytki, co wyklucza teren z upraw polowych, lecz nie wyklucza w ocenie organu z zaliczenia go do terenów zielonych. Na wniosek pełnomocnika wnioskodawców, wystąpiono też o odszukanie dokumentów finansowych. W odpowiedzi Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w D. poinformował, iż nie było możliwe odnalezienie dokumentów dotyczących odpisu budżetu miasta z przeznaczeniem na budowę parkingu i zieleńca. W tej sytuacji zdaniem organu I instancji zbędne stało się szukanie dodatkowych dowodów na poparcie realizacji celu wywłaszczonego terenu, wobec posiadania zdjęć lotniczych i zeznań tak wielu świadków. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczynie domagały się jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie przedmiotowych działek, zarzucając oparcie decyzji odmownej na błędnej i nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego. Odwołujące się zarzuciły, że nie zostały wyjaśnione braki w dokumentacji, bowiem nadal brakuje załącznika do decyzji z 1979 r., zatwierdzającej plan realizacyjny, zaś brak pozwolenia na budowę i metryki parkingowej oraz dokumentacji środków trwałych, jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ I instancji nie podał też przyczyn odmowy przyjęcia zawnioskowanych przez nich świadków, zaś takiego działania nie może uzasadniać fakt spokrewnienia. Fakt, że na zdjęciach widać stojące pojazdy, nie może stanowić podstawy do uznania, że na terenie zrealizowano parking, a teza o pozostałości alejek nie dotyczy wywłaszczonych działek, gdyż jak ustalono w toku oględzin, fragmenty krawężników znajdują się poza działkami, objętymi wnioskiem o zwrot. Odwołujące się zarzuciły przeinaczenie zeznań świadków, którzy wyraźnie stwierdzili, że teren to nieużytki, na których rozbijały się cyrki i karuzele oraz podniosły, że nawet świadek B.O. – Kierownik Wydziału Konserwacji Terenów Zielonych stwierdził, że istniał projekt zagospodarowania terenu, obejmujący budowę dworca PKS, parkingu oraz terenu zieleni, lecz plany te nie zostały zrealizowane. Organ nie wykonał też zaleceń, zawartych w wyroku w sprawie SA/Ka 1834/01, powołując się na wyrok TK sygn. akt P 38/11, a brak dokumentów, pozwala na stwierdzenie, że parking i zieleniec nie zostały zrealizowane. Zdaniem odwołujących się, fakt wykorzystania części terenu jako "dzikiego parkingu" jeszcze przed 1979 r., nie może być równoznaczny jako parking, objęty planem realizacyjnym, zwłaszcza, że przeczy temu pismo UM z dnia 30 lipca 1991 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę ogrodzenia targowiska oraz utwardzenia nawierzchni i wydana decyzja z dnia [...] r. Z dokumentów tych wynika, że teren był nieutwardzony do 1991 r. Nadto, z pism organu z dnia 5 lipca 1979 r. wynika wprost, że był to teren systematycznie dewastowany w związku z przebudową układu komunikacyjnego, budową rurociągów, urządzeniem targowiska i parkingu. Organ nie wyjaśnił też celu podziału działki nr [...], gdyż ustaleń organu nie potwierdza protokół graniczny z 1978 r., a zawarta umowa notarialna dotyczy działek [...] i [...]. Wreszcie, pominięto przeznaczenie terenu w świetle zapisów planu miejscowego z dnia 15 stycznia 1979 r., którego postanowienia stawiały pod znakiem zapytania realizację celu wywłaszczenia, na co wskazał WSA w wyroku w sprawie II SA/Gl 449/10. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy podał, że przebieg postępowania oraz rozpoznania sprawy zostały szczegółowo opisane w decyzji z [...]r., w której Wojewoda [...] wskazał Prezydentowi, by w ponownym postępowaniu uwzględniając zalecenia sądów administracyjnych ustalił na jakich działkach znajdował się parking oraz podjął następujące działania: 1. wystąpił do Prezydenta Miasta D. o mapę ewidencyjną z zaznaczoną granicą pasów drogowych ul. [...] i ul. [...] w celu jednoznacznego ustalenia, czy działka nr [...] wchodzi w pas drogowy ww. ulic, 2. podjął działania mające na celu ustalenie danych osobowych osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działki nr [...] i nr [...] oraz rzeczoznawców majątkowych a następnie odszukanie i przesłuchanie jako świadków w sprawie mogących posiadać wiedzę w zakresie obszaru na jakim został zrealizowany parking oraz zieleniec miejski, 3. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z wnioskiem o odszukanie zdjęć lotniczych działki nr [...] z okresu od 1980 r. do 1982 r., w celu ustalenia, czy w całości, czy jedynie w części została ona zajęta po wykupie pod parking, 4. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z wnioskiem o odszukanie zdjęć lotniczych działki nr [...] z okresu od 1980 r. do 1990 r., w celu ustalenia, czy na ww. działce był urządzony zieleniec miejski. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa sprawa nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. Zastrzeżenia budzą przede wszystkim przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 25 lutego 2015 r. oględziny na terenie, w trakcie których jako dowód w sprawie przyjęta została jedynie dokumentacja zdjęciowa – zdjęcie lotnicze wykonane w 1981 r. oraz późniejsze stwierdzenie, iż teren nie zmienił się od poprzednich wizji, a z porównania zdjęcia lotniczego wynika, że parking znajdował się na działce nr [...]. Podkreślono, że Wojewoda w decyzji z [...]r. zlecił organowi I instancji wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z wnioskiem o odszukanie zdjęć lotniczych działki nr [...] z okresu od 1980 r. do 1982 r., w celu ustalenia, czy w całości, czy jedynie w części została ona zajęta pod parking oraz odszukanie zdjęć lotniczych działki nr [...] z okresu od 1980 r. do 1990 r., w celu ustalenia, czy na ww. działce był urządzony zieleniec miejski. Z treści sporządzonego protokołu nie wynika, co w przedmiotowej sprawie ma decydujące znaczenie, czy realizacja inwestycji – budowa parkingu nastąpiła we wcześniejszym okresie przed jej wykupem (przejęciem). Organ podczas oględzin nadal nie poczynił żadnych ustaleń, czy na działce nr [...] był urządzony zieleniec miejski, a jeśli tak to w jakich terminach nastąpiło zagospodarowanie przedmiotowej działki. Organ w prowadzonym postępowaniu nadal nie podjął działań mających na celu odszukanie i przesłuchanie jako świadków w sprawie, rzeczoznawców majątkowych, którzy mogą posiadać wiedzę w zakresie obszaru na jakim został zrealizowany parking oraz zieleniec miejski. Organ podjął jedynie działania mające na celu ustalenie osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działki nr [...] i nr [...]. Stąd organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została bez wyczerpującego zebrania, a następnie zbadania materiału dowodowego. Jednakże wskutek skargi Gminy D. prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1127/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego jako obarczoną wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania z powodu pozbawienia udziału w postępowaniu "A". Nadto, sąd wskazał na przedwczesność decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy z jej motywów nie wynika, aby organ odwoławczy dokonał analizy całości materiału dowodowego, zebranego w toku wieloletniego postępowania i skonfrontował go z materiałem w postaci zdjęć lotniczych z 1981 r. i 1992 r. – przy niemożności ustalenia osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działek nr [...] i [...]. Polecił, aby oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a więc na dzień 19 kwietnia 1999 r. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji organ I instancji, Wojewoda winien zapewnić udział w postępowaniu stronom, w tym pełnomocnikowi Stowarzyszenia, zaś wydanie rozstrzygnięcia należy poprzedzić analizą całości zebranego materiału dowodowego i rozważeniu możliwości uzupełnienia ewentualnych jego braków w trybie art. 136 kpa – w kontekście przywołanej przez organ I instancji definicji zieleni miejskiej oraz obowiązującego wówczas planu miejscowego. W postępowaniu niniejszym nie jest natomiast możliwe badanie zasadności samego wywłaszczenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na uzupełniony materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych działek [...] i [...] wykonanych w dniu 5 sierpnia 1981 r., które w ocenie organu niezbicie obrazują stan ich zagospodarowania, na które naniesiono nazwy zidentyfikowanych ulic, granice działek ewidencyjnych oraz budynki, organ odwoławczy ustalił, że w tej dacie na całej działce nr [...] istniał parking, zaś na działkach nr [...] i nr [...] – zieleniec. Aczkolwiek nie udało się pozyskać zdjęć z 1980 r., co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy parking powstał jeszcze przed wywłaszczeniem to jednak organ ten podzielił stanowisko organu I instancji o zrealizowaniu celu nabycia nieruchomości poprzez porównanie stanu wykorzystywania gruntów, uwidocznionego na zdjęciach lotniczych. Stąd też brak przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał też zarzut odwołujących się co do nieobiektywnej oceny materiału dowodowego. Nadto, organ powołał się na zapewnienie stronom gwarancji procesowych. Skargę na decyzję ostateczną wnieśli spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości, domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zobowiązania organu do wydania decyzji o zwrocie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 i 3, 36 § 1 i 2, 77 § 1, 107 § 3 i 136 kpa oraz art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu długotrwałości postępowania, zmiany ustaleń faktycznych i niedostosowania się do wskazań sądu administracyjnego, zawartych w poprzednich wyrokach. Podkreślili, że kategoryczne ustalenia, że nie zrealizowano zieleńca pomimo upływu 33 lat, obecnie organ odwoławczy zmienił na próbę zdefiniowania pojęcia zieleńca miejskiego i określenie terenu jako nieużytku. Skarżący zarzucili, że brak jest jakichkolwiek dokumentów, dotyczących budowy parkingu i realizacji zieleni miejskiej, przywołanych w odwołaniu. Pominięto też zeznania wskazanych przez nich świadków, opierając się jedynie na zeznaniach świadków zainteresowanych funkcjonowaniem targowiska miejskiego. Wreszcie, pominięto zeznania świadka B.O. – Kierownika Wydziału Konserwacji i Terenów zielonych, który stwierdził, że istniał projekt zagospodarowania terenu aż do ul. [...] i torów kolejowych, obejmujący budowę dworca PKS, parkingu oraz terenu zieleni. Jednakże plany te nie zostały zrealizowane. Zatem zebrany materiał dowodowy potwierdza niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, a dodatkowo wskazał na okoliczności, które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaakcentował, że plan realizacji musiał wymieniać elementy zagospodarowania parkingów w postaci nawierzchni, ogrodzenia i oświetlenia, zaś gdy idzie o zieleniec – rozmieszczenia elementów zieleni niskiej i wysokiej. Dopiero w 1991 r. na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej wydano decyzję o pozwolenie na realizację ogrodzenia i utwardzenia nawierzchni. Podniósł też, że z pisma organu z dnia 5 lipca 1979 r. wynika, że teren był systematycznie dewastowany w związku z prowadzonymi robotami polegającymi na przebudowie układu komunikacyjnego, budowie rurociągów, urządzeniem targowiska, parkingu. Pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy D. wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem, organy zebrały wszelki materiał dowodowy i zgodnie z wytycznymi Sądu zweryfikowały zeznania świadków objętymi dowodami w postaci zdjęć lotniczych przywołanych w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że został w pełni zebrany materiał dowodowy, który pozwala na obiektywną ocenę stanu faktycznego, zaś skarżący powołują się na okoliczności, które należy by uznać jedynie za idealny model działania organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku niniejszego postępowania organy nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności też, brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) wskutek niedostosowania się do wskazań, zawartych w poprzednich wyrokach, wyżej przywołanych. Zdaniem sądu administracyjnego, postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie ma już możliwości pozyskania nowych dowodów. Stąd też istotna jest jednak kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych organów obydwu instancji w zakresie zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia (nabycia na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy notarialnej zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. wyżej powołanej). Cel nabycia nieruchomości, określony w umowie, nawiązuje do planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]r. Co prawda decyzja ta zachowała się, jednak nie zdołano odszukać planu realizacyjnego. Oczywiście, nie przesądzając kwestii, czy chodzi o celowe ukrycie tego dokumentu, czy o przeszkody obiektywne, oznacza to, że obecnie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jakie obiekty budowlane i w jakim miejscu miały być zrealizowane. Jednak nie sposób nie wiązać trudności dowodowych ze znacznym upływem czasu od daty wywłaszczenia do złożenia wniosku o zwrot (19 lat). Jednak nie powinno budzić wątpliwości, że wskazany w umowie nabycia parking został zrealizowany. Nie ma już prawnego znaczenia fakt, czy do jego budowy doszło jeszcze przed zawarciem umowy, czy też dopiero później. Brak podstaw do ferowania zarzutu dowolności ustaleń faktycznych w tym zakresie z powodu nieprzedłożenia dokumentów potwierdzających poczynienie konkretnych nakładów na nieruchomość w postaci projektu technicznego i umów z wykonawcami na jego wykonanie, pozwolenia na budowę, metryki obiektu jako środka trwałego i wreszcie, odmowy przyznania wiarygodności świadkom A. K., D. K., H. L. oraz M.L., którzy to świadkowie zeznali, że na przedmiotowym terenie od początku funkcjonowało targowisko. Fakt urządzenia parkingu jako terenu utwardzonego (wyasfaltowanego), ogrodzonego i wyposażonego w niewielki obiekt w postaci stróżówki, potwierdzają nie tylko zeznania świadków, przywołanych w decyzjach organów obydwu instancji, lecz również zdjęcia lotnicze, wykonane w dniu 5 sierpnia 1981 r., pozwalające na identyfikację przedmiotowego terenu i granic działek. Materiał fotograficzny pozwalał organowi odwoławczemu na obiektywną weryfikację sprzecznych zeznań świadków. Czytelność tych zdjęć zdaniem sądu, nie daje podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 81 kpa w postaci przekroczenia granic swobodnej oceny zebranych dowodów. Organ odwoławczy dopełnił też wymogu z art. 107 § 3 kpa, uznając dowód z przywołanych zdjęć lotniczych terenu za obiektywny. Materiał fotograficzny koreluje z treścią protokołu granicznego celem wydzielenia parkingu strzeżonego z dnia 26 sierpnia 1978 r. i ugodą z dnia 12 listopada 1980 r. o odszkodowaniu za niemożność korzystania z działek nr [...] i [...] w latach 1977 – 1979, a więc przed wywłaszczeniem. Prawidłowo ustaliły zatem organy obydwu instancji, że parking jako obiekt budowlany (utwardzony i ogrodzony teren) powstał najpóźniej w 1981 r. na działce nr [...]. W tym wypadku niezależnie od braku dokumentacji, niewątpliwie zrealizowano cel wywłaszczenia w drodze konkretnych nakładów na budowę przedmiotowego obiektu. Późniejsza zmiana przeznaczenia terenu nie daje podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające zwrot tej działki jako części wywłaszczonej nieruchomości z powodu zbędności na cel wywłaszczenia. Większe trudności rodzi natomiast stwierdzenie, czy doszło do realizacji drugiego celu wywłaszczenia w postaci realizacji zieleńca. Brak załącznika do planu realizacyjnego oraz zapisy obowiązującego w dacie zawarcia umowy planu miejscowego, wyżej przywołanego rodzą bowiem istotne wątpliwości, na co wskazano w poprzednich orzeczeniach. Jednak istotne jest, że kwestii tej nie przesądzono w dotychczasowym postępowaniu. Zdaniem składu orzekającego, realizacja celu wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi nakładami i zagospodarowaniem terenu. Brak załącznika do planu realizacyjnego z 1979 r. nie pozwala na stwierdzenie, z jakimi nakładami winna wiązać się realizacja przywołanego w nim zieleńca. Brak jednak podstaw do ferowania zarzutu dowolności poprzez oparcie się przez organy administracyjne na definicji pojęcia "zieleń miejska", zawartego w obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawie o ochronie przyrody i ukształtowaniu środowiska, wyżej powołanej. Na wadliwość tego rodzaju stanowiska nie wskazano w poprzednio wydanych wyrokach. W ocenie sądu, nie sposób zakładać, aby w treści umowy notarialnej o nabyciu nieruchomości abstrahowano od pojęć ustawowych. Zieleniec stanowił zaś rodzaj zespołu roślinności – obok parków, zieleni na ulicach i placach, zieleni izolacyjnej, służący celom wypoczynkowym, zdrowotnym i estetycznym. Stąd też zieleniec mógł stanowić teren, obsiany trawą, wyodrębniony z przestrzeni. Zdaniem sądu administracyjnego, taki stan dotyczy właśnie wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...]. Przedmiotowy teren pełnił funkcję rekreacyjną, na którym w latach 80-tych ub. wieku, na ukos przebiegała żwirowa alejka, jako przedłużenie dłuższego ciągu komunikacyjnego, obłożonego krawężnikami i na pewnym odcinku znajdowały się ławeczki. Na przedmiotowym terenie w okresie letnim stacjonował cyrk i karuzele. Taki stan rzeczy wynikał z zeznań części świadków, przywołanych przez organy obydwu instancji. Z kolei część świadków określa teren jako nieużytek po którym biegła ścieżka i okresowo stacjonował cyrk. Natomiast przywołany w skardze świadek pełniący ówcześnie funkcję kierownika konserwacji terenów zielonych, zeznał, że istniał projekt zagospodarowania terenu aż do ul. [...] i torów kolejowych, obejmujący budowę dworca PKS, parkingu oraz terenu zieleni, które to plany nie zostały zrealizowane. Otóż, zeznania tego świadka w oczywisty sposób dotyczą znacznie większego obszaru, niż objętego niniejszym postępowaniem. Budowa dworca autobusowego nie była celem wywłaszczenia. Kwestia realizacji parkingu została już wyżej omówiona. Gdy zaś idzie o zagospodarowanie pozostałego terenu, zeznaniom tego świadka przeczy materiał fotograficzny, wykonany przez organ I instancji w toku niniejszego postępowania obejmujący przedmiotowy teren, a sąsiadujący z określonym na zdjęciach obszarem nr 1, na którym widoczne są krawężniki, wydzielające utwardzoną żwirem alejkę. Elementy zagospodarowania terenu zestawiono ze zdjęciami archiwalnymi, złożonymi przez świadków, korzystających z tego terenu w celach rekreacyjnych na początku lat 80-tych ub. wieku, na których zeznaniach oparły się organy administracji, a także naniesiono na okazane świadkom mapy. Nadto, zeznania świadka B. O. należy skonfrontować z zeznaniami ówczesnego Prezydenta Miasta D. – świadka J. T. (k. 125 akt adm.). Świadek ten zeznał, że na przedmiotowym terenie znajdował się parking, a na jego obrzeżach zieleniec, prawidłowo wyplantowany i obsiany trawą, okresowo koszony i utrzymywany w porządku, wykorzystywany na cele imprez i pod namioty cyrkowe. Dopiero w stanie wojennym świadek podjął decyzję o przeniesieniu targowiska na ten teren i likwidacji parkingu. Zdaniem sądu, trafnie organy administracji dały wiarę tym zeznaniom w świetle materiału fotograficznego, złożonego przez świadka W.N. (k. 123-127). Zdjęcia archiwalne przedstawiają teren jako wyplantowany z odśnieżoną alejką na tle bloków mieszkaniowych. Na obrzeżach od strony ul. [...] znajdowały się wysokie drzewa, naniesione na mapy. Zauważyć też należy, że działki nr [...] i nr [...], nie sąsiadują ze sobą i wchodzą w skład większego terenu zieleni, co obrazują zdjęcia lotnicze z 1981 r. Zatem obszar ten należy traktować kompleksowo. O ile więc istniały plany jego szerszego zagospodarowania i realizacji infrastruktury, to w świetle zdjęć lotniczych i zeznań przywołanych przez organy administracji świadków zwłaszcza zeznań ówczesnego Prezydenta Miasta, poczyniono nakłady w postaci jego wyplantowania, obsiania trawą i urządzenia alejek żwirowych. Ewentualny brak realizacji innych elementów infrastruktury, nie oznacza, że nie doszło do realizacji zieleńca jako celu wywłaszczenia. Nie ma też znaczenia, że nakłady na zagospodarowanie terenu były nieznaczne i nie zachowały się dokumenty, potwierdzające ich poniesienie. Tego rodzaju prace mogły być zrealizowane przez odpowiednie służby miejskie, bez angażowania zewnętrznych wykonawców. Należy też mieć na uwadze ówczesne standardy i realia społeczno-gospodarcze. Wreszcie, odnosząc się do kwestii niepodjęcia lub odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia z uwagi na przeznaczenie terenu w świetle ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, bądź utraty ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, sąd administracyjny stwierdził, że w dotychczasowych orzeczeniach wskazano jedynie na wątpliwości w tym zakresie, podkreślając jednocześnie, że nie podlega ocenie sprawa zgodności z prawem samego nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. Tymczasem zdaniem składu orzekającego, gdyby dopatrzyć się niezgodności budowy parkingu i realizacji zieleńca z zapisami wyżej powołanego planu miejscowego, obowiązującego w dacie zawarcia umowy, przeznaczającego teren nabytej nieruchomości pod zespoły usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym i niewielkiej części pod miejską drogę ekspresową oraz przewidującego realizację zieleni parkowej w sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczałoby to podważanie zgodności z prawem umowy notarialnej i przywołanej w nim decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego jako późniejszej niż data wejścia w życie planu miejscowego (dzień 14 lutego 1979 r. jako data jego publikacji w Dz. Urz. WRN Nr 1 poz. 1). Wyrys i wypis z tego planu (k. 131 akt adm.) dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła niewielką część jednostki B5U1. Parki oraz zieleńce stanowią zaś odmienne rodzaje zieleni miejskiej. Skoro zaś podważenie zgodności z prawem umowy notarialnej z dnia [...] r. jako późniejszej od wejścia w życie planu miejskiego, nie jest dopuszczalne w ramach niniejszego postępowania, kwestia ta sama w sobie nie mogła stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości (jej części) jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Zagospodarowanie terenu poprzez jego wyplantowanie i obsianie trawą oraz urządzenie żwirowej alejki, winno być zakwalifikowane jako realizacja celu wywłaszczenia w postaci zieleńca. Okresowe wykorzystywanie na imprezy rozrywkowe nie zmienia jego sposobu zagospodarowania jako służącego celom wypoczynku i jest zgodne z planem miejscowym z 1979 r. Późniejsza zmiana przeznaczenia terenu (po roku 1982), a więc po upływie ok. 2 lat od jego nabycia, polegająca na jego zagospodarowaniu jako targowisko, nie stanowi podstawy do uznania tej części nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 i art. 137 ustawy. Odnosząc się do przywołanego przez pełnomocnika skarżących w toku rozprawy sądowej oraz w odwołaniu od decyzji odmownej pisma z dnia [...] r., że przedmiotowy teren ówcześnie był systematycznie dewastowany w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, polegającymi na przebudowie układu komunikacyjnego, budowie rurociągów, urządzeniem targowiska i parkingu, a dopiero w 1991 r. wydano decyzję o pozwoleniu na realizację ogrodzenia i utwardzenia nawierzchni, sąd administracyjny uznał, że właśnie tego rodzaju działania dowodzą faktu zrealizowania parkingu przed nabyciem nieruchomości w celu uporządkowania i zagospodarowania pozostałego terenu pod zieleń miejską, którą zlikwidowano ostatecznie dopiero w 1991 r., urządzając stałe, ogrodzone i utwardzone targowisko miejskie. Należy też wnioskować, że uprzednio teren obok parkingu był wykorzystywany okresowo (w zwyczajowych dniach targowych) na cele handlowe (handel z samochodów jako powszechnie praktykowany w miastach, lecz po zrealizowaniu rurociągów, biegnących w poprzek przedmiotowego terenu, zgodnie z celem nabycia teren ten wyplantowano i obsiano trawą, urządzając żwirową alejkę. Służył on ówcześnie okolicznym mieszkańcom celom rekreacyjnym oraz rozrywkowym jako miejsce imprez rozrywkowych. Dopiero w stanie wojennym ponownie okresowo odbywał się tam handel z samochodów, aby ostatecznie ok. 1991 r. dokonano budowy ogrodzenia i utwardzenia dla potrzeb targowiska. Zatem przywołane przez skarżących dokumenty nie tylko nie podważają ustaleń faktycznych organów administracyjnych, ale stanowią logiczne uzasadnienie i wyjaśnienie ciągu zdarzeń w ówczesnych realiach. Brak oświetlenia nie dyskwalifikuje możliwości korzystania z terenu jako parkingu strzeżonego (dozorowanego), co potwierdzili świadkowie, parkującym tam samochody. W świetle zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza zdjęć archiwalnych, złożonych przez świadków oraz zdjęcia lotniczego z sierpnia 1981 r., brak zatem podstaw do ferowania zarzutu dowolności ustaleń faktycznych organów administracji w zakresie realizacji celu wywłaszczenia z uwagi na stan zagospodarowania nieruchomości, trwający co najmniej do 1982 r. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 kpa poprzez pozyskanie zdjęcia lotniczego z 1981 r. i naniesienie granic działek oraz zidentyfikowanie obiektów budowlanych i okolic. Dla wyniku sprawy nie mają też znaczenia prawnego zarzuty przewlekłości postępowania (art. 8, 12, 35 i 36 kpa). Trudności dowodowe wynikają też z upływu 19 lat od złożenia wniosku o zwrot, w trakcie którego to okresu nastąpiła reforma administracji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec