III FSK 1292/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), Protokolant Natalia Zawadka, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 703/18 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2018 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od E. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 703/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi E. K. (dalej: Skarżąca), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium) z 10 września 2018 r., nr [...], w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2018 r., oddalił skargę. (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm. – dalej: u.p.g.k.), polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że zawarte w ewidencji gruntów i budynków dane są bezwzględnie wiążące przy ustanowieniu przez organy podatkowe wymiaru podatku od nieruchomości, w sytuacji gdy oznaczenia te w dniu ustalenia łącznego wymiaru podatku za rok 2018 były niewłaściwe, a ich błędne oznaczenie było skutkiem niewywiązania się przez organy administracji ze swoich obowiązków polegających na przekazaniu do właściwego organu administracji wniosku Skarżącej, o zmianę oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków i tym samym pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia; II. naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 234, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 120 oraz 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. – dalej: O.p.), polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję Kolegium z 10 września 2018 r, poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy podatkowe w przypadku posiadania danych, które są niezgodne z prawdą, a nadto są one podważane przez osobę zainteresowaną nie mają obowiązku wyjaśnienia spornych okoliczności oraz załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób rzetelny oraz budzący odpowiedni stopień zaufania obywatela do działania organów administracji publicznej; b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji skargi złożonej w przedmiotowej sprawie na decyzję Kolegium, poprzez przyjęcie przez Sąd stanowiska, że zaniechania organów administracji publicznej niezgodne z przyjętymi przepisami prawa nie rzutują na legalność decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego, w tym decyzji o charakterze podatkowym, mimo zaistnienia wyraźnych błędów oraz niedopatrzeń po stronie organów podatkowych, polegających na nieprzekazaniu wniosku złożonego przez obywatela do organu właściwego, w sytuacji gdy jego przekazanie prowadziłoby do wszczęcia postępowania mającego istotny wpływ na decyzje organów podatkowych w niniejszej sprawie W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I w całości, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Pełnomocnik Skarżącej wniósł nadto o zasądzenie od Kolegium, kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu, jednocześnie oświadczając, że koszty zastępstwa adwokackiego nie zostały uiszczone w części ani w całości. Ponadto w piśmie z 16 września 2021 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w pkt. III a-h tego pisma. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Spornym zagadnieniem występującym na tle niniejszej sprawy, był zakres związania zapisami w ewidencji gruntów i budynków w prawidłowym ustaleniu łącznego zobowiązania pieniężnego. Zdaniem Skarżącej, w związku z zaniechaniem organu podatkowego w nadaniu biegu pismu w którym zawarty został wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, zaistniała konieczność odstąpienia od danych wynikających z ewidencji i poczynienie własnych ustaleń w tym przedmiocie przez organy podatkowe. Przechodząc do rozpoznania postawionych zarzutów, przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 21 ust. 1 u.p.g.k., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co do zasady, stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zawarty w tym przepisie zwrot "wymiar podatku" należy interpretować jako ustalenie (określenie) zobowiązania podatkowego, z uwzględnieniem elementów przedmiotowych jak i podmiotowych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki NSA z: 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1489/09; 15 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 4051/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmowany jest pogląd, który podzielił również Sąd pierwszej instancji, w świetle którego, organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (por. m. in. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 1/09). Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku) dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, a jej funkcje (przeznaczenie) ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. Z kolei zawarte w tej ewidencji dane można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej) – por. wyrok NSA z 15 lipca 2014r., sygn. akt II FSK 2565/12. W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13; wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1930/12; zob. również S. Bogucki, K. Winiarski, Zakres związania danymi z ewidencji gruntów i budynków w sprawach wymiaru podatków lokalnych, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2015, nr 2, s. 11-19). Skoro jednak wypis z ewidencji gruntów i budynków stanowi dowód z dokumentu urzędowego, przeciwdowodem pozwalającym organom podatkowym ustalić wymiar podatku w oparciu o dane inne niż wynikające z tej ewidencji, powinien być również dokument (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. akt II FSK 3635/16 oraz B. Pahl, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1581/12, LEX/El). Ewidencja gruntów i budynków stanowi zatem rejestr publiczny wiążący co do zasady organy podatkowe – oprócz wyjątkowych sytuacji, których przykłady powyżej przytoczono – a także sądy w zakresie danych w niej formalnie ujawnionych, m.in. przy wymiarze podatków i świadczeń. Natomiast przeprowadzenie przeciwdowodu (zgodnie z art. 194 § 3 O.p.) jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo. Zdaniem Skarżącej, konieczność przeprowadzenia dowodu przeciwko danym zawartym w ewidencji gruntów i budynków, stanowiło zaniechanie organu podatkowego w nadaniu biegu wnioskowi z 17 lutego 2009 r. o dokonanie zmiany danych w ewidencji. Zaznaczenia jednak wymaga, że wniosek taki przez Skarżącą nie został w tym czasie złożony. Wynika to już z samej treści wniosku w którym Skarżąca nie została wskazana, jako osoba go wnosząca. Jest to o tyle zrozumiałe, że w dacie składania tego wniosku, nie była ona właścicielem przedmiotowych gruntów. Stosowny wniosek Skarżąca złożyła dopiero 20 marca 2018 r., przy czym wniosek ten cofnęła i w konsekwencji postępowanie zostało przez Starostę umorzone. Kolejny wniosek został przez Skarżącą złożony 27 sierpnia 2018 r., czyli w roku podatkowym, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Wniosek ten, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, został rozpoznany, gdyż 30 listopada 2018 r. Starosta Z. wydał decyzję odmawiającą wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z 18 kwietnia 2019 r. Okoliczność wydania tych decyzji jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, gdyż znajdują się one w aktach postępowania podatkowego, dołączonych do akt sprawy III FSK 3088/21, która to sprawa rozpoznawana była w tym samym dniu przez ten sam skład orzekający. Obecny na rozprawie pełnomocnik Skarżącej, został poinformowany o tej okoliczności. Wobec powyższego wywód Skarżącej nie znajduje odzwierciedlenia w okolicznościach faktycznych sprawy. Uznać go zatem należy za pozbawiony podstaw i nie mający znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W istocie dotyczy on bowiem sytuacji hipotetycznej. Już tylko z tych powodów nie można uznać za zasadne stanowiska Skarżącej, że w realiach rozpatrywanej sprawy doszło do przypadku uzasadniającego odstąpienie od związania danymi uwidocznionymi w ewidencji gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się przy tym, czy gdyby faktycznie Skarżąca taki wniosek w 2009 r. złożyła, zaś organ podatkowy pozostawał bezczynny w nadaniu mu biegu, istniałyby podstawy do odstąpienia od związania danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Wywód w tym przedmiocie, wykraczałby bowiem poza granice rozpoznawanej sprawy. Wobec powyższego postawione zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, oparte na argumentacji odwołującej się do zaniechania organów podatkowych, nie mogły zostać uwzględnione. Skarżąca nie wykazała przy tym jakichkolwiek innych przesłanek, które uzasadniałyby możliwość odstąpienia od związania organów podatkowych danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Słusznie wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było podstaw do pominięcia regulacji wynikającej z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. i czynienia własnych ustaleń przez organy podatkowe. Brak podstaw do odstąpienia od związania danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, spowodował, że wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na etapie postępowania kasacyjnego, zostały oddalone. Nie mogły one bowiem mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie Skarżącej przyznano prawo pomocy między innymi w zakresie zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych, jednak jak wynika z art. 248 p.p.s.a., przyznanie prawa pomocy nie zwalnia strony od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli taki obowiązek wynika z innych przepisów. Za takie przepisy uznaje się między innymi art. 200 - 204 p.p.s.a. Dlatego też przyznanie stronie prawa pomocy nie chroni jej przed odpowiedzialnością finansową za wynik postępowania (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 259/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika Skarżącej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ stosownie do art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje to po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny (por. np. postanowienie NSA z 21 czerwca 2017r. sygn. akt II FSK 2044/15. Paweł Dąbek Stanisław Bogucki Dominik Gajewski