II SA/Ke 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 20.11.2018r. organ I instancji odmówił C. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. B. – z uwagi na fakt, że jego niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia ani też w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, a nadto z powodu pozostawania przez C. B. w związku małżeńskim. Odwołanie od ww. decyzji złożyła C. B., wskazując na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do tego, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim. Zdaniem Kolegium art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania w sytuacji gdy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego występuje sam małżonek. Fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może być zatem wyłączną przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 1b ustawy uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia). Tymczasem, jak wynika z treści przedstawionego orzeczenia, niepełnosprawność u A. B. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ani też w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem SKO organy obu instancji, związane obowiązującymi przepisami prawa, zobligowane były w rozpatrywanym przypadku do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie zostało spełnione nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. decyzję SKO wniosła C. B., wskazując na naruszenie przez organy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. o sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podkreślając że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca, pomimo ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie dokonał zmiany zakwestionowanej regulacji, która nadal obowiązuje, wobec czego organy były związane jej treścią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017r. poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej ustawą, z tym, że odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji uzasadnił treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wskazując, że wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, a nadto faktem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki poza okresem, o jakim mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Organ odwoławczy nie zgodził się z pierwszym z tych argumentów. Sąd akceptuje stanowisko SKO w tym zakresie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd co do tego, że małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast przyjęcie, tak jak to uczynił organ I instancji, literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Niweczyłoby to bowiem możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo, że na małżonku ciąży względem jego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłoby to do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Cytowany przepis należy odczytywać przez pryzmat art. 17 ust. 1 ustawy, co z kolei prowadzi do wniosku, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy normuje jedynie przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Jak się podkreśla, taka wykładnia pozostaje w zgodzie z art. 18 Konstytucji RP, tj. z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ze strony państwa oraz art. 71 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2013r., sygn. I OSK 1526/12, z dnia 19 listopada 2014r., sygn. I OSK 1895/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017r., sygn. II SA/Sz 141/17). Tym samym SKO zasadnie zakwestionowało stanowisko organu I instancji, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim. Przechodząc do oceny powołanej przez SKO przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, należy przytoczyć art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9.06.2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, C. B. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych (k. 2) orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Końskich z dnia 19.02.2014r. niepełnosprawność A. B., urodzonego w dniu 28.05.1957r., istnieje od marca 2009r. Wobec powyższej okoliczności SKO – działając na podstawie cyt. art. 17 ust. 1b ustawy – podniosło, że niepełnosprawność A. B.a powstała po 18. roku życia i w związku z tym uznało, że należy odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej należy wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym wyżej brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 14 czerwca 2017r. o sygn. akt I OSK 2920/16) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.11.2016r. o sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. II SA/Go 274/18). Z wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Bez znaczenia w świetle powyższych rozważań pozostaje więc okoliczność, z jaką datą powstała u męża skarżącej niepełnosprawność. Nie sposób zgodzić się z organami, że w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności należało odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że niepełnosprawność, bądź ustalony stopień niepełnosprawności nie powstały przed ukończeniem przez A. B.a 18. roku życia, ani też w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, w omawianym stanie faktycznym i prawnym doszło do naruszenia prawa materialnego – wobec braku uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętego rozstrzygnięcia, co skutkowało jego wyeliminowaniem, podobnie jak rozstrzygnięcia organu I instancji, z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.