VI SA/Wa 287/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Minister Przedsiębiorczości i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy: K. sp. z o.o. z siedzibą w M.,- utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018r. Uzasadniając zaskarżone postanowienia organ naczelny wskazał, że K. sp. z o.o. w dniu 1 kwietnia 1997 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Zezwolenie udzielone zostało do dnia 6 października 2015 r. Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r., doręczonym w dniu 17 sierpnia 2018 r., przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania poprzez wykreślenie pkt II ww. zezwolenia w brzmieniu: "Zezwolenia udziela się do dnia 6 października 2015 r". Po przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdzając brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. zezwolenia, wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone przedsiębiorcy w dniu 3 września 2018 r. Zainteresowany podmiot, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdził, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zdaniem organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska. Rozstrzygnięcie, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 13 sierpnia 2018 r. jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Minister wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a zgodnie z § 3 tego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania na wniosek następuje z mocy samego prawa z dniem doręczenia żądania organowi tylko wtedy, gdy żądanie pochodzi od strony i nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania. Skutek ten nie wystąpi w przypadku, o którym mowa w przepisie art. 61 a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, postanowienie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania na żądanie strony uzależnione jest tym samym od dokonanej przez organ oceny, czy wnioskodawca posiada status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli wynik tej oceny będzie negatywny, do wszczęcia postępowania nie dojdzie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że chodzi tu o przypadki oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r, sygn. akt II OSK 2271/12). Oczywisty charakter muszą mieć także "inne uzasadnione przyczyny przesądzające o niedopuszczalności wszczęcia postępowania {wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). Zalicza się do nich brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie z powodu m. in. braku podstawy materialnej do załatwienia sprawy w trybie administracyjnym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r, sygn. akt I SA/Gd 24/13). Istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w przepisach kpa, dlatego przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r. o sygn. akt II OSK 2671/13). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 kpa muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, można zaliczyć chociażby następujące: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; czy też upływ terminu, po którym jednostka nie można domagać się uprawnienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, 2012., s. 299). Organ naczelny podkreślił, że zezwolenie nr [...] z dnia 1 kwietnia 1997 r. udzielone zostało do dnia 6 października 2015 r. Oznacza to, że z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Wniosek o zmianę ww. zezwolenia wpłynął do organu w dniu 17 sierpnia 2018 r. W ramach niniejszej sprawy przedsiębiorca do dnia 6 października 2015 r. miał wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie jego praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte. Minister podkreślił także, iż obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o konieczności poddania wstępnej kontroli wniesionego żądania, w szczególności w zakresie ustalenia podmiotu występującego z żądaniem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej lub "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania. Organ przytoczył także fragment wyroku przywołanego przez przedsiębiorcę, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Ke 832/17, zgodnie z którym "{...) Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, te w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (podk. wł)". W związku z powyższym organ nie był uprawniony do gromadzenia dowodów i ustalania stanu faktycznego sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia bez formalnego wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ uznał, że nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia, które wygasło przed złożeniem wniosku o dokonanie jego zmiany. Na powyższe postanowienie organu naczelnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając skarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy takie przyczyny nie zachodzą, a wniosek Spółki o zmianę Zezwolenia powinien być merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Postanowienia I instancji, podczas gdy Organ powinien był uchylić Postanowienie I instancji i przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie zmiany Zezwolenia. Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia oraz poprzedzającego je Postanowienia I instancji, oraz - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione zarzuty wskazując, że błędne jest stanowisko organu, iż nie można było dokonać zmiany kwestionowanego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy wcześniejsze postanowienie organu nie naruszają prawa. Podstawowy problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny czy jest możliwe dokonanie zmiany orzeczenia administracyjnego, które utraciło już ważność. Wskazać należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten reguluje jeden z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej, stanowiąc tym samym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że instytucja, o której mowa w art. 155 k.p.a., może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje bowiem, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, LEX nr 597260). Wobec tego zmiana decyzji ostatecznej w powyższym trybie nie jest możliwa po upływie zastrzeżonego w niej terminu końcowego. Przypomnieć należy, że za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (zob. T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skuteczność wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] z dnia 1 kwietnia 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej, uwarunkowana była złożeniem takiego wniosku przed upływem wyznaczonego w tym zakresie terminu, tj. do dnia 6 października 2015 r. Wraz z jego upływem wynikające z powyższego zezwolenia uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej zostało skonsumowane (wygasło), przez co zmiana tego terminu przestała być możliwa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej w tym przedmiocie, oparty o dyspozycję art. 155 k.p.a., został złożony już po upływie ww. terminu, tj. w sierpniu 2018 r. W tej sytuacji wniosek w sprawie zmiany zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania - jako spóźniony - nie mógł zostać uwzględniony niezależnie od oceny powołanych przez wnioskodawców okoliczności pod kątem ewentualnego wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uznaje rozstrzygnięcie organu naczelnego za prawidłowe i zgodne z prawem. W następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a także analizy argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą, organ naczelny, wydając oba badane postanowienia, prawidłowo zastosował stosowne przepisy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.