II OSK 2930/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 113/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 113/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej w Wierzbniku na działce nr [...], w zakresie montażu 3 anten sektorowych na wysokości 36 m wraz z montażem 3 modułów [...] na wysokości 36 m oraz montażem 1 anteny radiolinii o średnicy 0,6 m na wysokości 36 m, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. jak również w zw. z przepisami art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80 i 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę specyfikę postępowania legalizacyjnego oraz charakter wydawanych w jego toku postanowień, w szczególności zaskarżalnego postanowienia przewidzianego art. 48 ust. 2 zd. ostatnie Prawa budowlanego, zakończenie prawomocnym wyrokiem postępowania w sprawie zawisłej przed tutejszym sądem sygn. akt II SA/Op 341/18, tj. przesądzenie zasadności wszczęcia postępowania, stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania, a więc zawieszenie ww. postępowania przez organ pierwszej instancji do czasu zakończenia ww. postępowania jest w pełni zasadne, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, jako że sąd pierwszej instancji zauważa wpływ wyniku sprawy o sygn. akt II SA/Op 341/18 na wynik postępowania legalizacyjnego i zasadność jego zakończenia, a jednocześnie odmawia w takim przypadku zawieszenia postępowania, do czasu przesądzenia zasadności jego wszczęcia w ogóle; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 3 zd. ostatnie Prawa budowlanego w wersji obecnie obowiązującej poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie uznanie, że możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego w przypadku, w którym skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego postanowienie o wszczęciu postępowania, a więc podejmowanie dalszych działań w toku tego postępowania powinno być uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zasadności wszczęcia postępowania, co przemawia za koniecznością uchylenia skarżonego postanowienia, a co najmniej przemawia za koniecznością wskazania, że podejmowanie przez organy dalszych kroków w postępowaniu powinno nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Op 341/18. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z uchyleniem postanowienia organu drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność samego postępowania legalizacyjnego, w ramach którego wydane zostało zaskarżone postanowienie i przedstawiono argumentację uzasadniającą, jej zdaniem, zasadność zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy jednak wskazać, że błędnie został skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. także w związku z przywołanymi przepisami k.p.a. z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi uznając ją za niezasadną. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki oddalił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Ponadto, w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania zasadności przyjęcia braku przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na zaskarżenie do Sądu wojewódzkiego postanowienia z [...] maja 2018 r., nakładającego na skarżącą kasacyjnie obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących ww. samowoli (nie jest to postanowienie o wszczęciu postępowania, jak określiła je skarżąca kasacyjnie zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2480/21, LEX nr 3307976). Bez wątpienia istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, LEX nr 3248735). W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej przedmiotowej rozbudowy, wskazując, że pomiędzy zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r. a prowadzonym przez ten organ postępowaniem w sprawie legalizacji samowoli nie występuje związek przyczynowo-skutkowy, nakładający na organ obowiązek zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie może nim natomiast być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Stanowisko to podzielił Sąd wojewódzki, a wydany przez niego wyrok zasługuje na aprobatę. Zasadnie Sąd podkreślił, że postępowanie związane z legalizacją, choć jest postępowaniem wieloetapowym, to wszystkie te etapy realizowane są w ramach jednego postępowania, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Prawidłowo wskazał też, że zagadnienie wstępne, którego wystąpienie zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy "głównej", a między nim a tą sprawą musi zachodzić bezpośredni związek. W niniejszej sprawie taki bezpośredni związek nie zachodzi. Bez wątpienia, postanowienie o obowiązku przedłożenia wskazanych w nim dokumentów dotyczących samowoli budowlanej pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem w tym przedmiocie, jednak nie uzasadnia on zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznanie przez Sąd wojewódzki skargi na ww. postanowienie nie stanowi przesłanki wydania decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, a ma jedynie na nią wpływ. Brak jej rozpoznania nie prowadzi też do uniemożliwienia zakończenia postępowania, zwłaszcza że jest to jedno postępowanie, prowadzone przez ten sam organ. Niezrozumiały był, natomiast, zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) nie tylko z uwagi na sposób jego sformułowania, ale również dlatego, że w niniejszym postępowaniu kontroli podlegało postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie postanowienie nakładające na stronę obowiązki (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] czerwca 2022 r.