I OSK 2317/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 194/19 o odrzuceniu skargi A. A. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie złożenia wniosku o skierowanie na badania psychologiczne oraz wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z 10 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę A. A. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z [...] października 2018 r. w przedmiocie złożenia wniosku o skierowanie na badania psychologiczne oraz wniosku o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 12 października 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. zwrócił się do Starosty Z. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. A. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień z uwagi na to, że w okresie od 7 września 2016 r. do 18 sierpnia 2017 r. siedmiokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, przez co otrzymał 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Pismem z 11 stycznia 2019 r. skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. do usunięcia naruszenia prawa przez uaktualnienie jego danych we wpisie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W odpowiedzi, Komendant pismem z 23 stycznia 2019 r. odmówił uwzględnienia żądania. Następnie A. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zarzucając mu naruszenie § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, a także art. 130 Prawa o ruchu drogowym. Skarżący wniósł o dopuszczenie nowych dowodów z dokumentów załączonych z akt postępowań toczących się w Starostwie Powiatowym w Z. i Komendy Wojewódzkiej Policji prowadzonych w jego sprawie, ustalenie, iż Komendant nie miał podstaw do złożenia przedmiotowych wniosków oraz o zobowiązanie organu do cofnięcia tychże wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Odrzucając powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 tej ustawy. Jak zauważył Sąd, przedmiotowa skarga dotyczy wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z 12 października 2018 r. adresowanego do Starosty Z. o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b "p.r.d." oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b "u.k.p". Z przepisów tych wynika, że w sytuacji, gdy kierowca przekroczył liczbę "24 punktów karnych", właściwy wojewódzki komendant Policji zobligowany jest do wystąpienia do właściwego starosty z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy naruszającego zasady ruchu drogowego. W rezultacie otrzymania takiego wniosku właściwy starosta jest zobowiązany do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wniosek ten nie stanowi jednak decyzji administracyjnej ani postanowień, ani żadnych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a. Wniosek ten nie został także skierowany do podmiotów znajdujących się poza strukturami władzy państwowej czyli "na zewnątrz", lecz ich adresatem jest organ administracji. Ponadto nie wywołuje on skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. I choć wniosek ten inicjuje postępowanie w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji, to samo skierowanie następuje dopiero po wydaniu przez właściwego starostę decyzji w tym przedmiocie. To zaś skutkowało odrzuceniem przedmiotowej skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność materialno –techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie ustalenia i wpisania do ewidencji liczby punktów karnych naliczonych skarżącemu podczas, gdy czynność ta należy do spraw należących do właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega zaskarżeniu przedmiotową skargą, 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny pod względem zgodności z prawem całości sprawy będącej przedmiotem skargi, a przede wszystkim poprzez nieskontrolowanie czynności materialno – technicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie ustalenia i wpisania do ewidencji liczby punktów karnych naliczonych skarżącemu, co doprowadziło do nieskontrolowania, 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. nie objął czynności materialno – technicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie ustalenia i wpisania do ewidencji liczby punktów karnych naliczonych skarżącemu, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarga nie obejmuje czynności materialno –technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i spowodowało odrzucenie skargi. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonemu postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu "we Wrocławiu" oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżeniem objęto czynność materialno – techniczną polegającą na ustaleniu i wpisaniu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby "punktów karnych". Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w G., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W związku z wątpliwościami zgłoszonymi w skardze kasacyjne, stwierdzić na wstępie należało, że przedmiot skargi złożonej w niniejszej sprawie stanowiło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z 12 października 2018 r. skierowane do Starosty Powiatowego w Z., podtrzymujące wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz skierowanie na badania psychologiczne skarżącego w ramach posiadanych uprawnień. Przedmiot ten został wyraźnie określony w treści skargi i słusznie nie wzbudzał wątpliwości Sądu pierwszej instancji. W piśmie tym przywołano przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.) oraz fakt, że skarżący w okresie od 7 września 2016 r. do 18 sierpnia 2017 r. dopuścił się siedmiu wykroczeń drogowych, za które otrzymał "26 punktu karne". Spór ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył natomiast kwestii kwalifikacji prawnej ww. pisma stanowiącego wniosek organu prowadzącego ewidencję punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, składanego do organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy jak w niniejszym przypadku na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz badania psychologiczne. Analizując tę kwestię zauważyć należy, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punków w skali od 0 – 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kwestie sposobu punktowania, liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego oraz warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców, a także tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) wydanym na podstawie art. 130 ust. 4 powołanej ustawy. Zgodnie z tym rozporządzeniem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych w okresie jednego roku komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii prawa jazdy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym). Komendant wojewódzki Policji jest zatem organem, który administruje danymi o liczbie punktów otrzymanych przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W razie przekroczenia liczby 24 punktów komendant wojewódzki obowiązany jest skierować wniosek o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa o ruchu drogowym. Następnie Starosta wydaje decyzję w oparciu o powołany przepis, będąc związany ilością punktów wpisanych do ewidencji. Odróżnić jednak trzeba czynności komendanta wojewódzkiego Policji związane z prowadzeniem ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wprowadzaniem i usuwaniem punktów, od kierowania do właściwych organów wniosków o wszczęcie postępowania będącego konsekwencją przekroczenia określonego limitu punktów. Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich ilością, usuwaniem pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów, może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1808/13; z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 127/13; z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/11 i postanowienie z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1413/11 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl), to wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (oraz prawo wniesienia skargi na bezczynność tego organu w usunięciu punktów karnych - pkt 8 ww. przepisu). Przedmiotem skargi do sądu może być zatem akt lub bezczynność komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie prowadzonej przez niego ewidencji. Nie jest nim natomiast wniosek kierowany na podstawie niezakwestionowanych danych do organu uprawnionego do stosowania względem kierowców środków prawnych weryfikujących ich zdolność do kierowania i umiejętności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego 22 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 470/17). W świetle powyższych regulacji skarżący błędnie upatrywał możliwość kwestionowania ilości przyznanych mu punktów za naruszenia w ruchu drogowym poprzez skarżenie pisma z 12 października 2018 r. Kwestionując bowiem, jak stwierdza w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zapis o popełnieniu 7 wykroczeń drogowych i otrzymaniu 26 "punktów karnych" skarżący winien skierować środki prawne w postaci skargi na czynności lub bezczynności organu prowadzącego ewidencję punktów w stosunku do wniosku będącego konsekwencją przekroczenia ujawnionych w ewidencji punktów, a których przekroczenie powoduje obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak trafnie zauważył przy tym Sąd pierwszej instancji skarżony wniosek o wydanie przez starostę stosownej decyzji samodzielnie nie wywołuje żadnych skutków w sferze praw i obowiązków kierującego. Wywiera go dopiero wspomniana decyzja administracyjna. Tym samym za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu zawarte w skarżonym postanowieniu, że przedmiotowy wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nie mieści się w katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Z tych też przyczyn nie podlegały uwzględnieniu żadne z przepisów wymienionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, a Sąd pierwszej instancji nie uchybił normom zawartym w art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i 2, art. 134 § 1 ani art. 135 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.