I SA/Wa 1607/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia B. i P. J., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] , stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] . Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda [...], na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 572, ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] nieodpłatnie prawa własności opisanego wyżej gruntu. Pismem z dnia 9 września 2014 r. B. i P. J. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją Wojewody [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 września 2005 r.) grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności nieruchomości gruntowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Powołany przepis art. 256 uzależnia wydanie przez wojewodę decyzji jedynie od faktu pozostawania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej w dniu [...] września 2005 r. Wobec czego Wojewoda [...] podkreślił, że grunt będący przedmiotem decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz.279). Natomiast prawo użytkowania wieczystego na rzecz Uniwersytetu [...] do przedmiotowego gruntu wynika z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Jednocześnie organ I instancji podniósł, że powołany przepis art. 256 nie zawiera ograniczenia w postaci konieczności badania istnienia roszczeń osób trzecich, w tym byłych właścicieli nieruchomości. Zatem, w opinii Wojewody [...], skoro ustawodawca nie przewidział uwzględnienia w postępowaniu roszczeń osób trzecich, to tym samym, a contrario, nabycie prawa własności przez uczelnię publiczną następuje bez ich uwzględnienia przez organ prowadzący postępowanie. Należy jednoznacznie stwierdzić, że B. i P. J. nie są stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, co skutkuje odmową wznowienia na wniosek B. i P. J. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, B. i P. J. złożyli zażalenie. W jego uzasadnieniu podnieśli, że organ I instancji naruszył art. 28 kpa w związku z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.) oraz art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez uznanie, że B. i P. J. nie posiadają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] . Żalący się zarzucili również organowi I instancji naruszenie art. 149 § 3 kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpatrując zażalenie, stwierdził, że jest ono uzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przytoczył treść art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 kpa, wskazując, że rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania organ bada w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i przesłanki podmiotowe uzasadniające odmowę wznowienia postępowania. Zdaniem Ministra z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wynika, aby kwestia uzyskania przez wnioskodawców informacji o decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. była w jakikolwiek sposób badana. Zatem, mając na uwadze, że termin miesięczny liczony jest od daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, Minister uznał, że powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że w przypadku wskazania w podaniu przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie bada, czy podmiot domagający się wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W świetle powyższego Minister uznał postanowienie Wojewody [...] o odmowie wznowienia postępowania za przedwczesne. W ocenie Ministra, w sytuacji, w której po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazałoby się, że wnioskodawcy są następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowego gruntu (w aktach sprawy brak kompletu postanowień spadkowych), koniecznym będzie zbadanie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu ustawowego o którym mowa w art. 148 kpa. W razie pozytywnego zweryfikowania tej kwestii Wojewoda [...] winien wznowić postępowanie uwłaszczeniowe. Przy czym dopiero po wznowieniu postępowania organ I instancji rozważy, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny, oparty na art. 7 dekretu z dnia [...] października 1945 r. Zdaniem Ministra dopiero wówczas Wojewoda [...] będzie mógł ocenić, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w zależności od tych ustaleń rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 151 kpa. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Uniwersytet [...]. W jej uzasadnieniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 kpa poprzez uznanie, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa Wojewoda [...] nie miał prawa badać, czy podmiot domagający się wznowienia istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, 2) art. 28 kpa w związku z art. 7 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez uznanie, że - po uzupełnieniu kompletu postanowień spadkowych - B. J. i P. J. będą posiadali status strony w postępowaniu. W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem kontroli Sądu były postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących ewentualną przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich istnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 kpa następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), które stosownie do art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W niniejszej sprawie sporne zagadnienie prawne sprowadza się do pytania, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające ewentualną odmowę wznowienia postępowania. Jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa z żądaniem wznowienia postępowania na tej podstawie może wystąpić tylko ta strona, która twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, którego to postępowania dotyczy żądanie wznowienia. Brak przymiotu strony takiej osoby stanowi podstawę wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 kpa postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 kpa o odmowie wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09, LEX nr 737704). Jednakże w ocenie Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Jeżeli bowiem istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania (a taka sytuacji zaistniała w rozpatrywanej sprawie), organ I instancji powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 kpa takie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w postępowaniu co do przyczyn wznowienia. Podkreślić należy, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organ I instancji pochopnie przyjął, że już z samej treści art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z faktu stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania ich poprzednikom prawnym własności czasowej tzw. gruntu [...]. Nie wdając się w szczegółowe dywagacje na temat skutków prawnorzeczowych tego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że ponieważ działa ono ex tunc, stwarza fikcję prawną nieistnienia tego orzeczenia od początku, czyli również w dacie wydania kwestionowane decyzji. Dla potrzeb uznania wnioskodawców za strony niniejszego postępowania może to być ewentualnie skutek wystarczający, dowodzi bowiem ich praw (roszczeń) do nieruchomości będącej jego przedmiotem (Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach m.in. z dnia: 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 490/08, 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1408/10). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego oddziałują na następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skoro przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie powołanego dekretu z dnia [...] października 1945 r., a uprawnione osoby złożyły w zakreślonym terminie wniosek, o którym mowa w art. 7 tego dekretu, to złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wskazuje, że mają do tego gruntu roszczenie restytucyjne, które mogłyby być naruszone decyzją uwłaszczeniową. Od daty stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego "odżył" wniosek dekretowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Sądowi znana jest teza orzecznictwa, że w takiej sytuacji skarżący mają interes prawny we wszystkich postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Decyzje wydawane w stosunku do tej nieruchomości kształtują bowiem ich prawa i obowiązki (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1566/16). Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że stan, w którym doszło do uwłaszczenia nieruchomością w sytuacji de facto nierozpoznania wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej jest uznawany za rażąco naruszający prawo (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1[...]3/14). Sądowi znane jest także stanowisko przeciwne, zawarte np. w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 450/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "Z faktu, że skarżący kasacyjnie złożyli wniosek w oparciu o powołany wyżej dekret [...] w stosunku do określonych nieruchomości, nie można jednak wywieść, że w stosunku do tych nieruchomości służą im już z tego tytułu jakieś prawa i wobec powyższego mają interes prawny w każdej sprawie dotyczącej takiej nieruchomości. Skarżący dużą wagę przywiązują do uznanego w orzecznictwie sądowym majątkowego i zbywalnego charakteru roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie powoływanego dekretu z 1945 r. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, obowiązkowi ustanowienia na rzecz osób uprawnionych prawa użytkowania wieczystego odpowiada po stronie podmiotu uprawnionego zbywalne i dziedziczne prawo majątkowe realizowane w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak zbywalny i majątkowy charakter roszczeń o ustanowienie prawa do nieruchomości nie wpływa w sposób stanowczy na zaistnienie samego prawa. Równie zgodnie przyjmuje się, że roszczenie dekretowe ma w odniesieniu do samego prawa charakter ekspektatywy, która powstała z dniem wejścia w życie dekretu i może być przedmiotem zbycia, roszczenie to jest jedynie ekspektatywą nabycia prawa użytkowania wieczystego" /.../ "Roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zgłoszone w trybie dekretu o gruntach [...] nie stanowi o legitymacji w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań. W takim postępowaniu interes prawny ma ten, kto w dacie jego prowadzenia ma tytuł do nieruchomości, a nie ten, kto takiego tytułu dopiero dochodzi." Tak rozbieżne stanowiska wyraźnie wskazują, że kwestia posiadania lub nieposiadania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym przez następców prawnych byłych właścicieli dekretowych nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta i niewątpliwie wymaga merytorycznego zbadania w każdej indywidualnej sprawie. Nie przesądzając zatem na obecnym etapie postępowania o istnieniu interesu prawnego skarżących w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Sąd orzekający uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa zawarte w zaskarżonym postanowieniu, z którego wynika, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji po wznowieniu postępowania pogłębionej analizy i oceny interesu prawnego skarżących z odniesieniem się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przez nich podnoszonych na uzasadnienie jego istnienia, w szczególności mając na uwadze powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do przymiotu strony następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, którzy utracili prawo własności na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dodatkowo wyjaśnić należy, że stanowisko Ministra, zgodnie z którym z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wynika, aby kwestia uzyskania przez wnioskodawców informacji o decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. była w jakikolwiek sposób badana, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w piśmie z dnia 27 maja 2015 r. (str. [...]) wyjaśnili, że o fakcie wydania kwestionowanej decyzji dowiedzieli się na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2805/13, zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyli dnia 9 września 2014 r., a zatem złożony on został w ustawowym terminie. Zasadnie więc w tym zakresie organ I instancji uznał, że wnioskodawcy spełnili warunki określone w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Ta wada uzasadnienia postanowienia organu II instancji, w ocenie Sądu orzekającego, nie wywiera jednak wpływu na poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu i dlatego nie może, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.