II SA/Kr 171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 10 października 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nakazał inwestorowi M. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanej przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w miejscowości G., gmina W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2014 r. stwierdzono, że na działce został wkopany zbiornik oczyszczalni ponadto według oświadczenia obecnych w dniu kontroli M. C. i M. A. ustalono że wykonano studnie chłonną. M. A. pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. złożył oświadczenie zgodnie z którym najpierw zostało złożone zgłoszenie budowy oczyszczalni ścieków do Starosty [...] 18 lipca 2014 r. i wobec nie doręczenia sprzeciwu (decyzja z dnia 12.08.2014 r.) w terminie, rozpoczęto roboty związane z budową oczyszczalni określonej w tym zgłoszeniu wkopując zbiornik oraz studnie chłonną - roboty rozpoczęto 21.08.2014 r., obecnie zostało złożone kolejne zgłoszenie z uwagi, że celem przekazania oczyszczalni do eksploatacji gmina zażądała potwierdzenia braku sprzeciwu czego nie można było złożyć z uwagi, że sprzeciw otrzymano 21.08.2014 r. dlatego też zostało złożone kolejne zgłoszenie, ponadto jest zamiar zmiany studni chłonnej na zbiornik magazynowy. Zgodnie z pismem Starosty [...] w dniu 6 listopada 2014 r. wpłynął wniosek M. C. w sprawie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na "budowie przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,6m3/d z magazynowaniem wtórnym i wykorzystaniem oczyszczonych ścieków do celów gospodarczych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] położonej w miejscowości G. gmina W.". Starosta [...] stwierdził, że powyższa inwestycja została już zrealizowana., co zostało wyjaśnione w decyzji Wojewody [...] z dnia 9 października 2014 r. W oparciu o scharakteryzowane powyżej wyniki postępowania wyjaśniającego, organ I instancji doszedł ostatecznie do przekonania, że opisana wyżej inwestycja zrealizowana została przez inwestora w sposób samowolny, a to wobec przystąpienia do budowy pomimo skutecznego wniesienia sprzeciwu wyrażonego przez Starostę [...] w decyzji z dnia 12 sierpnia 2014 r. względem dokonanego przez inwestora w dniu 18 lipca 2014 r. zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. PINB uznał nadto, że wobec faktycznego wcześniejszego zrealizowania spornej inwestycji, powtórne zgłoszenie organowi administracji architektoniczne — budowlanej zamiaru budowy spornej oczyszczalni było nieskuteczne. W efekcie, w ocenie organu I instancji realizacja spornego obiektu stanowiła samowolę budowlaną o znamionach określonych w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. PINB przyjął przy tym, że nie zachodzą przeszkody w umożliwieniu inwestorowi zalegalizowania obiektu. Wdrażając procedurę legalizacyjną, PINB postanowieniem nr [...] z dnia 9 lutego 2015 r. znak [...], działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji, celem rozważenia dopuszczalności legalizacji samowoli. W wypełnieniu powyższego obowiązku zobowiązany inwestor przedłożył żądane dokumenty. Kolejno, w następstwie dokonanej pozytywnej weryfikacji zgodności z prawem przedłożonych dokumentów, PINB w W. wydał w dniu 10 marca 2015 r. postanowienie nr [...] znak [...], którym na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, ustalił opłatę za legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej w kwocie 5.000 zł, którą obciążył inwestora. W związku z wniesieniem zażalenia przez zobowiązanego na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, PINB orzekł o wstrzymaniu wykonania w/w orzeczenia do czasu rozpatrzenia złożonego środka zaskarżenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w przedmiocie nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej. Orzeczenie organu odwoławczego nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2017 r. Wojewoda [...] orzekł o zaniechaniu czynności polegającej na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie wniosku M. C. o umorzenie opłaty legalizacyjnej, albowiem zobowiązany inwestor nie uiścił należnej opłaty skarbowej od złożonego wniosku. Wobec nieuiszczenia przez zobowiązanego opłaty legalizacyjnej PINB orzekł o nakazie rozbiórki. Od tej decyzji odwołanie złożył M. C. wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności analizowanej sprawy dają pełne podstawy do przyjęcia, że w toku prowadzonego postępowania nałożono na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, którego skarżący nie 'wykonał w przewidzianym prawem terminie. Jednocześnie wskazać należy, że inwestor ubiegał się przed Wojewodą [...] o umorzenie opłaty legalizacyjnej, co z mocy dyspozycji art. 49c ust. 2 Prawa budowalnego, skutkowało zawieszeniem postępowania legalizacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2017 r. Wojewoda [...] orzekł o zaniechaniu czynności polegającej na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie wniosku M. C. o umorzenie opłaty legalizacyjnej, albowiem zobowiązany inwestor nie uiścił należnej opłaty skarbowej od złożonego wniosku. Wzmiankowane wyżej orzeczenie Wojewody [...] było ostateczne w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie zachodziły przesłanki do dalszego spoczywania niniejszego postępowania. Bierność inwestora w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej ostatecznie nakazuje uznać, że nie zachodziły przesłanki do zalegalizowania spornej oczyszczalni. Jednocześnie godzi się też nadmienić, że organ I instancji kilkakrotnie pouczał inwestora o konsekwencjach procesowych nieuiszczenia opłaty i wzywał do wykazania, że została wniesiona. Skoro skarżący M. C. przedmiotowej opłaty nie uiścił i tym samym nie skorzystał z możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, zatem organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków na podst. art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy nakaz wydany w oparciu o powołaną wyżej normę prawną został w sposób adekwatny dostosowany do realiów konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie pozostaje oczywistym, że wobec samowolnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i nieuiszczenia wymaganej opłaty legalizacyjnej, jedyną możliwością likwidacji stanu bezprawia budowlanego pozostaje unicestwienie spornego obiektu poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, trafnie organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Godzi się przy tym nadmienić, że skarżący był informowany przez organ I instancji o konieczności wykazania faktu uiszczenia opłaty legalizacyjnej i konsekwencjach braku jej wniesienia z uwzględnieniem okoliczności aktualnego stadium postępowania, a sposób zapłaty został określony jeszcze w postanowieniu PINB z dnia 10 marca 2015 r. Przywoływane przez skarżącego okoliczności związane z zaniedbaniami po stronie ustanowionego przezeń pełnomocnika, które w jego ocenie miały uniemożliwić mu uiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie, pomijając już nawet w tym miejscu gołosłowność tych twierdzeń odwołującego, pozostają w analizowanym przypadku bez znaczenia. Termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego, i niezależnie od oceny przyjętego rozwiązania nie podlega przywróceniu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. C. zaskarżając decyzję w całości. Stwierdził, że nie uiścił opłaty legalizacyjnej gdyż pełnomocnik nie przekazał mu korespondencji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującego rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków, zrealizowanej mimo sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki tego obiektu, było nieuiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Skarżący zarzuca, iż pełnomocnik, który go w postępowaniu administracyjnym reprezentował, nie poinformował go o konieczności uiszczenia tej opłaty. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodni e z dyspozycją art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.(dalej; ustawa). organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (ust1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust 2). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 4). Organ nadzoru budowlanego, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy (ust 6). W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust 7). Istotą regulacji zamieszczonej w wyżej przytoczonych przepisach jest umożliwienie inwestorowi zalegalizowania samowoli budowlanej – obiektów zrealizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia lub mimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu do tego zgłoszenia. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Legalizacja możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w tych przepisach dokumentacji i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2019 VII SA/Wa 1586/18 legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać obowiązki nałożone postanowieniem) lub z nich zrezygnować, a nie jest obowiązkiem. Wobec tego w zależności od wybranego rozwiązania przez stronę albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę. W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 października 2018 II SA/Łd 517/18, wskazując, iż legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, a nie obowiązkiem. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę. Stwierdzając samowolę budowlaną dotyczącą obiektu wymagającego zgłoszenia, organ wstępnie ocenia, czy obiekt ten nadaje się do legalizacji tj. jego czy lokalizacja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz czy obiekt ten nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Po pozytywnej weryfikacji tych okoliczności, organ w pierwszej kolejności nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów a jeżeli z tego obowiązku inwestor się wywiąże, postanowieniem na które przysługuje zażalenie nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 49b ust 7 ma jednoznaczne brzmienie. Nieuiszczenie opłaty skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki. Organ działa tu na zasadzie związania administracyjnego. W postępowaniu tym organ nie ma możliwości dociekania, dlaczego inwestor opłaty nie uiści. Nawet opóźnienie w uiszczeniu opłaty czy też uiszczenie jej w niepełnej wysokości w orzecznictwie traktowane jest, jako czynność nie wywołującą skutku, co uzasadnia orzeczenie nakazu rozbiórki (vide; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2011 II SA/Kr 1562/11). W niniejszej sprawie skarżący, co jest niesporne, opłaty legalizacyjnej nie uiścił. Organ był zatem zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nadmienić można, iż nie budzi wątpliwości sądu, iż przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków była zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Realizacja tego obiektu nastąpiła mimo wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru jej budowy, co wypełnia hipotezę art. 49b ust 1 ustawy. Wskazać bowiem należy, iż inwestor po dokonaniu zgłoszenia był przez organ wzywany do przedłożenia dodatkowej dokumentacji a zgodnie z regułą zamieszczoną w art. 30 ust 5d ustawy, wezwanie to przerywa bieg 21 dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 II SA/Gd 531/16 za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej. Termin na wniesienie sprzeciwu należy przy tym liczyć od dnia nałożenia obowiązku, skoro nałożenie obowiązku przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. Termin ten ponownie biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wezwania o którym mowa wyżej, organ dokonał 22 lipca 2014 r. a wobec niedostarczenia wymaganej w tym wezwaniu dokumentacji hydrogeologicznej (skarżący dostarczył jedynie oświadczenie o braku potrzeby sporządzenia takiej dokumentacji, co nastąpiło 8 sierpnia 2014 r. ), niezwłocznie bo 12 sierpnia 2014 r. zgłosił sprzeciw. Sprzeciw ten po umorzeniu postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] decyzją ostateczną z dnia 9 października 2014 r. był sprzeciwem skutecznym, co skutkowało tym, że obiekt wykonany mimo tego sprzeciwu był samowolą budowlaną a organy nadzoru budowlanego zobligowany był podjąć czynności opisywane wyżej przytoczonym przepisem art. 49b ustawy. Po wstępnej ocenie, że postępowanie legalizacyjne może być prowadzone, organ zobowiązał skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów, które ten przedłożył. W następnym kroku organ zobowiązał skarżącego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której jednak skarżący nie uiścił. Organ w tej sytuacji musiał orzec nakaz rozbiórki. Decyzja w tym zakresie jest w pełni legalna. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż ustanowienie przez skarżącego pełnomocnika do postępowania prowadzonego przez PINB w W. (k.88 akt adm.) miało ten skutek, że wszelkich doręczeń, w tym zawierające żądanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ musiał dokonywać na adres pełnomocnika, co wynika bezpośrednio z art. 40 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 II GSK 4916/16 przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 10 listopada 2017 r. I OSK 259/17 wskazuje, iż przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że dokonywanie doręczeń bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika jest czynnością bezskuteczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 I OSK 1461/17 oraz z dnia 7 marca 2017 I OSK 2364/16). Konsekwencją skutecznego doręczenie wezwania do uiszczenia opłaty legalizacyjnej na ręce pełnomocnika (po wcześniejszym jej nałożeniu postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. a wobec wniosku o umorzenie opłaty, po zaniechaniu czynności przez Wojewodę [...] dokonanym postanowieniem z dnia 6 czerwca 2017 r. na podstawie art. 261 § 2 k.p.a), było rozpoczęcie biegu terminu do uiszczenia tej opłaty a po bezskutecznym jej upływie orzeczenie nakazu rozbiórki. Przyczyny nieuiszczenia tej opłaty, stopień zawinienia samego skarżącego jest tu bez znaczenia. Ustanawiając pełnomocnika godził się na to, że sprawa będzie prowadzana przed organem administracji przez tego pełnomocnika. Wszelkie zatem zaniechania ustanowionego w sprawie pełnomocnika obciążają bezpośrednio skarżącego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 K.p.a orzeczono jak w sentencji.