II GSK 4916/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 812/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Środowiska 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 812/15, oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r., dotyczącej umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pkt 1 koncesji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. na wydobywanie kwarcu żyłowego ze złoża [...] w miejscowości [...] udzielonej [...] (dalej: spółka, strona, skarżąca). Odpis ww. decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. przesłano na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika i doręczono w dniu 8 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r., nadanym w urzędzie pocztowym 23 grudnia 2014 r. (data stempla pocztowego) - spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że termin do złożenia takiego wniosku upłynął w dniu 22 grudnia 2014 r. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że wniosek został nadany listem poleconym w dniu 23 grudnia 2014 r. w Urzędzie Pocztowym w Świdnicy Śląskiej, na co wskazywała data stempla pocztowego na kopercie. Strona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdziła fakt nadania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 23 grudnia 2014 r., zastrzegając równocześnie, że przesyłka zawierająca decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. wpłynęła do spółki w dniu 10 grudnia 2014 r., a nie jak wskazał organ – 8 grudnia 2014 r. Spółka zaprzeczyła aby odbiór decyzji pokwitował jej pracownik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W świetle powyższej regulacji WSA przyjął, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., wysłana do pełnomocnika spółki -[...], została stronie doręczona w dniu 8 grudnia 2014 r. - za pokwitowaniem przez Pocztę Polską - zgodnie z datą pieczęci na potwierdzeniu odbioru. Sąd I instancji stwierdził, że osoba podpisana na potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., podpisała się również na innych potwierdzeniach odbioru pism kierowanych do spółki, w tym na potwierdzeniu odbioru zaskarżonego postanowienia. Na potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z dnia 30 czerwca 2014 r. o zakończeniu postępowania podpisana jest ta sama osoba z dopiskiem "współpracownik". Osoba ta jest również podpisana na kilku, znajdujących się w aktach sądowych niniejszej sprawy, potwierdzeniach odbioru pism kierowanych do skarżącej przez Sąd. W tych okolicznościach WSA uznał, że organ słusznie przyjął, iż skoro decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. została doręczona stronie w dniu 8 grudnia 2014 r., termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, upłynął w dniu 22 grudnia 2014 r. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., nadany listem poleconym z dnia 23 grudnia 2014 r., został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. II Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne pominięcie art. 45 k.p.a. i błędne przyjęcie, za Ministrem Środowiska, że skarżąca wniosła z jednodniowym uchybieniem terminu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i przyjęcie daty 8 grudnia 2014 r. jako daty, od której biegł 14-dniowy termin do tej czynności; - pominięcie dowodu w postaci bezskutecznego doręczenia decyzji organu, zaś rozstrzygając, co do trybu doręczenia korespondencji do skarżącej, przyjęcie błędnie art. 39 k.p.a. podczas gdy, należało zastosować przepisy z art. 45 k.p.a. bowiem skarżąca nie jest osobą fizyczną, a spółką prawa handlowego w rozumieniu art. 45 k.p.a. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że działający z upoważnienia zarządu spółki [...], który nie jest z zawodu prawnikiem - ustanowił w [...] adres dla korespondencji i nigdy nie upoważniał nikogo po myśli art. 45 k.p.a. do odbioru korespondencji, jak też nikt nie otrzymał do dyspozycji pieczęci firmowej do tej czynności. Stwierdził również, że osoba która podpisała się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 ([...]) nie jest pracownikiem, współpracownikiem ani w żaden inny sposób nie jest formalnie związana ze skarżącą. Wobec tego w ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu, w więc nie doszło do rozpoczęcia biegu terminu i nie może być mowy o uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 39 i 45 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów na wstępie podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzucanych przepisów k.p.a z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co jest mankamentem skargi kasacyjnej. W tym kontekście należy wskazać, że postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie p.p.s.a., w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów k.p.a. - powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a. Prawidłowo skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Z uwagi jednak na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji - skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymienione zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji tych przepisów, które to naruszenie miało uzasadniać - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego postanowienia. Analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. została doręczona skarżącej skutecznie, a w konsekwencji, czy w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak stwierdził organ, czy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji – jak chce tego autor skargi kasacyjnej. Kwestionując stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, autor skargi kasacyjnej podnosi, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., a więc nie doszło do rozpoczęcia biegu terminu i nie może być mowy o uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W tym zakresie wskazuje, że działający z upoważnienia zarządu spółki [...], ustanowił w [...] adres dla korespondencji i nie upoważniał nikogo do odbioru korespondencji, jak też nikt nie otrzymał do dyspozycji pieczęci firmowej do tej czynności. Natomiast osoba która podpisała się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej ww. decyzję - [...] - nie jest pracownikiem, współpracownikiem ani w żaden inny sposób nie jest formalnie związana ze skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska co do nieskuteczności doręczenia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r.. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie zaś do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z powyższego wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 259/17). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 256/16; 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16). W sprawie bezsporne jest, że spółka w postępowaniu administracyjnym ustanowiła pełnomocnika w osobie [...]. Pełnomocnictwo to sporządzone zostało w dniu 3 kwietnia 2008 r. (k. 65 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. (data wpływu do organu – 4 lipca 2014 r.) pełnomocnik spółki wskazał adres do doręczeń, tj. ul. [...] (k. 72 akt administracyjnych). W związku z tym Minister Środowiska - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - był zobligowany do doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. właśnie ustanowionemu pełnomocnikowi na adres wskazany przez pełnomocnika w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. – zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., nie zaś w trybie zarzucanego art. 45 k.p.a., który określa warunki prawidłowości doręczenia pism jednostkom organizacyjnym oraz organizacjom społecznym dokonywanym w lokalu ich siedziby. Adres wskazany przez pełnomocnika wiązał organ, który nie mógł wyprowadzać innych zasad co do miejsca doręczeń (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1217/17). Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy - potwierdzonej za zgodność z oryginałem - kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, zawierającej decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. - została ona prawidłowo skierowana do pełnomocnika spółki [...] na wskazany przez niego adres, tj. [...] i doręczona w dniu 8 grudnia 2014 r. (k. 88 akt administracyjnych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony należy uznać pogląd, że potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, który jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone (por. np postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1719/17; wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1684/14). Skuteczności doręczenia dokonanego wobec spółki nie podważa argumentacja autora skargi kasacyjnej, że [...], której podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru ww. decyzji - była nieuprawniona do odbioru korespondencji w imieniu pełnomocnika spółki. Jak słusznie bowiem wskazuje Sąd I instancji - ww. osoba podpisywała się również na innych potwierdzeniach odbioru pism kierowanych do pełnomocnika spółki, w tym na potwierdzeniu odbioru zaskarżonego postanowienia (k. 62 i 99 akt administracyjnych). Przy czym na potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z dnia 30 czerwca 2014 r. o zakończeniu postępowania - podpisana jest ta sama osoba z dopiskiem "współpracownik" (k. 62 akt administracyjnych). Osoba ta jest również podpisana na kilku, znajdujących się w aktach sądowych niniejszej sprawy potwierdzeniach odbioru pism kierowanych do skarżącej przez Sąd I instancji (k. 12, 44, 49 akt Sądu I instancji). Co istotne na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego - pełnomocnik spółki oraz sama spółka - nie kwestionowali skuteczności odbioru pism przez [...]. Zatem twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że [...], której podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. - była nieuprawniona do obioru korespondencji w imieniu pełnomocnika spółki - należy uznać za niewiarygodne i stanowiące jedynie przyjętą linię obrony w celu uchronienia się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro przesyłki pocztowe kierowane zarówno przez organ, jak i przez Sąd I instancji - doręczyciel pozostawił tej samej osobie, a pełnomocnik skarżącej terminowo podejmował czynności procesowe w reakcji na te doręczenia, to brak jest racjonalnych podstaw, aby za przekonującą uznać argumentację spółki zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dodać jedynie należy, że jak trafnie przyjęto w orzecznictwie - nie do przyjęcia jest nałożenie na organ doręczający obowiązku sprawdzania "za każdym razem", czy kwitujący odbiór przesyłki posiada formalne upoważnienie do obioru pism (por. np postanowienia NSA z dnia: 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2325/11; 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GZ 602/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla wydania zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. została bowiem wysłana na wskazany w aktach sprawy adres pełnomocnika spółki, odebrana przez osobę, której upoważnienia do odbioru przesyłek autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył, a data jej odbioru została wskazana wyraźnie przez osobę odbierającą korespondencję, tj. 8 grudnia 2014 r. Wobec tego czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 9 grudnia 2014 r., a upłynął w dniu 22 grudnia 2014 r. Oznacza to, że wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 23 grudnia 2014 r. - został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu. W konsekwencji organ nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia - zgodnie z art. 134 k.p.a., co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).