VIII SA/Wa 341/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka, strona) jest, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t. z późn. zm., dalej: K.p.a.) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] stwierdzające, że odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy P. ustalono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez D.W. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] Obręb [...]. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek, ostatniej ze stron decyzję doręczono w dniu 31 grudnia 2018 r. Powyższa decyzja nie została skierowana do skarżącej. Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. Wójt Gminy P. poinformował natomiast spółkę, że nie przysługuje jej status strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wskazując, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości oraz powołując treść art. 129 § 2 K.p.a. organ wskazał, że w sytuacji gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie od dnia doręczenia decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi - od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w terminie 14-dniowym, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy doręczona została wszystkim stronom. Organ ustalił, że skarżąca nie złożyła odwołania w terminie liczonym dla innych stron. Spółce decyzja w ogóle nie była doręczana, gdyż organ I instancji poinformował ją o braku przymiotu strony w postępowaniu przez niego prowadzonym. Ostatniej ze stron, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. doręczono zaś w dniu [...] grudnia 2018 r. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 129 k.p.a. upłynął w dniu 15 stycznia 2019 r. (wtorek), bowiem ostatnim dniem na skuteczne złożenie odwołania był 14 stycznia 2019 r. W związku z powyższym stwierdzono, że odwołanie skarżącej nadane za pośrednictwem placówki pocztowej operatora publicznego w dniu 16 stycznia 2019 r. zostało złożone z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. W skardze na postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając: 1) naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 i art. 109 § 1 K.p.a. a to przez błędne przyjęcie, że w sprawie upłynął termin do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy skarżącemu (który od początku postępowania brał w nim udział) nigdy nie doręczono decyzji I Instancji, a tym samym nie mógł bezskutecznie upłynąć dla skarżącego termin do wniesienia odwołania; 2) naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że decyzja I Instancji została doręczona "ostatniej ze stron, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji (..) w dniu 31 grudnia 2018 r.", podczas gdy faktycznie decyzja I Instancji nigdy nie została dostarczona skarżącemu, który również był stroną tego postępowania i brał w nim udział, a skarżący statusu takiego nie utracił wyłącznie na skutek pisma (niebędącego postanowieniem) organu I Instancji z dnia [...] grudnia 2018 r., sporządzonego i doręczonego skarżącemu 4 stycznia 2018 r. tj. po dniu rzekomego dostarczenia decyzji I Instancji ostatniej ze stron, a którym to pismem zawiadomiono skarżącego o odmowie przyznania mu statusu strony; 3) naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu - przy ocenie zachowania terminu do wniesienia odwołania, że postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone z udziałem skarżącego w charakterze strony, a pismo informujące o odmowie przyznania takiego statusu zostało sporządzone i doręczone skarżącemu przez organ I Instancji już po wydaniu decyzji I instancji, a nadto pismo takie nie miało formy postanowienia o odmowie przyznania statusu strony i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie skarżący na jego podstawie nie mógł zostać pozbawiony uprawnień strony - a które to naruszenie organu odwoławczego skutkowało błędną oceną, iż odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu do jego wniesienia, podczas gdy termin taki nigdy nie upłynął, ponieważ nigdy nie rozpoczął swojego biegu; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. a polegające na odmowie uznania przez organy administracji publicznej odwołania skarżącego za ewentualny wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy organy te uznały, że odwołanie skarżące zostało wniesione skarżącemu po terminie zaś skarżącemu mógłby ewentualnie przysługiwać wniosek o wznowienie postępowania, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 4; 5) naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu poinformowania skarżącego przez organ odwoławczy o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także na zaniechaniu wezwania skarżącego przez organ odwoławczy (który dokonał ustalenia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania) do jednoznacznego określenia czy odwołanie nie stanowi w istocie wniosku o wznowienie postępowania — a które to zaniechania stanowiły naruszenie zasady legalizmu oraz zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestnika postępowania do władz publicznych oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; 6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z zw. z art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na zaniechaniu oceny przez organ odwoławczych istnienia ewentualnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji I Instancji, a w tym możliwości rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego w powyższym trybie nadzwyczajnym: 7) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia przez organ odwoławczy okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności związanych z trybem (nadzwyczajnym lub zwykłym) właściwym do rozpatrzenia środka wniesionego przez Skarżącego; 8) naruszenie art. 134 K.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jego wydania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania twierdzenie organu, zgodnie z którym w sytuacji gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji i nie została jej doręczona decyzja, termin do wniesienia odwołania jest liczony od daty doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała decyzję. Taka sytuacja mogłaby mieć zastosowanie, gdyby skarżący w ogóle nie brał udziału w postępowaniu. Tymczasem faktem jest, że uczestniczył on w postępowaniu jako strona wyrazem czego było kierowanie do niego przez organ korespondencji. Wyłączenie skarżącego z kręgu stron postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy miał obowiązek zbadać czy skarżącemu przysługiwał status strony i czy w jego przypadku wystąpiły podstawy do zastosowania trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej. Z obowiązku takiego nie zwalniał fakt reprezentacji strony przez podmiot profesjonalny, który nie mógł mieć więcej informacji o stanie postępowania. Nieracjonalnym byłoby oczekiwać od skarżącego, aby skarżący nie mając nawet faktycznie wiedzy o tym czy jakakolwiek decyzja została wydana, składał wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną lub też wniosek o doręczenie decyzji celem otwarcia drogi postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja bądź - jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – postanowienie kończące postepowanie w sprawie, nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie odrębne sytuacje procesowe: niedopuszczalność odwołania i wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Jednocześnie przyjęta została kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można bowiem tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe wywody natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, że na początkowym etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy skarżąca była uznana za stronę tego postępowania. Świadczy o tym fakt przesyłania na adres skarżącej: zawiadomienia o wszczęciu postępowania (vide – pismo z 28 sierpnia 2018 r.), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (vide – pismo z 28 sierpnia 2018 r.), zawiadomienia o zebranych dokumentach i materiałach przed wydaniem decyzji (vide – pismo z 4 października 2018 r., z 13 listopada 2018 r.). W odpowiedzi na wniosek skarżącej z 26 października 2018 r. została jej nadto przesłana żądana rzeczonym wnioskiem dokumentacja sprawy (pismo Zastępcy Wójta z 19 listopada 2018 r.). Skarżącej nie zostało doręczone natomiast zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy oraz decyzja Wójta Gminy P. Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2018 r. Pismem z 28 grudnia 2018 r. Wójt Gminy P. poinformował skarżącą, że na podstawie uzyskanych informacji z rejestru gruntów ze Starostwa Powiatowego w B. nie przysługuje jej status strony. Wyjaśnił, że należących do skarżących działka o nr ewid. [...] położona w miejscowości [...] nie przylega bezpośrednio do terenu ww. inwestycji oraz nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Wszelka korespondencja w sprawie była wysyłana do skarżącej omyłkowo. W sprawie niniejszej, z powołaniem się na ww. okoliczności oraz na ostateczność decyzji organu I instancji, SKO stwierdziło, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania SKO uznać musiało więc uznać, że skarżąca spółka legitymowana jest do wniesienia odwołania, tymczasem przeciwne twierdzenie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić należy, że w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony możliwe są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) lub umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wybór jednego z tych możliwych sposobów rozstrzygnięcia zależy od okoliczności występujących w sprawie. Jeśli ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Rozważań w tym zakresie zabrakło z zaskarżonym postanowieniu. W orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze. Jeżeli w toku tego postępowania organ II instancji stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.), tj. gdy ustali, że brak jest po jego stronie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526409; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 425). Odmienna sytuacja ma natomiast miejsce, gdy odwołanie wnoszone jest przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, której nie została doręczona decyzja i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. Jeśli od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1571/00, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokonana oceny, czy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W przeciwnym razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym organ odwoławczy podejmie postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 ONSA 1999/4/119, wyrok NSA z dnia z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 Lex nr 526409, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12 orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że za chybione uznaje zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów zawartych w pkt 4), 5), 6), 7) petitum skargi, a wskazujące uchybienia organu w zakresie prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę [...] zł składa się wpis sądowy uiszczony przez skarżącą w wysokości [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych i kwota [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 j.t.).