VII SA/Wa 1302/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi I.K. i J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...],[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23), po rozpoznaniu wniosku I. K. i J. K. - wspólników spółki cywilnej [...]- o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...],[...], odmawiającym, na podstawie art. 61 a § 1 kpa, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i nakazano I. K. i J. K. rozbiórkę części budynku warsztatowego wraz z elementami zagospodarowania działki, położonych w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...], tj.: poddasza użytkowego nad parterem budynku, klatki schodowej usytuowanej od strony ul. [...], wiatrołapu od strony południowej budynku oraz zbiornika podziemnego na gaz płynny – utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. zostało podjęte po ustaleniu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I.K. i J. K. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1454/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12 oznacza, że kwestionowana decyzja została uznana za zgodną z prawem. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 468/07, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09) wyjaśnił, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do powodów wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli stwierdzenia przez SKO we [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...],[...], obręb [...], na działki [...] i [...], organ wskazał, że SKO we [...] w decyzji z dnia [...] stycznika 2015 r. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r. rażąco narusza prawo, ale nie stwierdziło nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy [...] nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i tym bardziej nie wywołuje skutku ex tunc. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli I. K. i J.K., zarzucając organowi: - naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, przez nie wyjaśnienie okoliczności wynikających z treści decyzji SKO we [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Gminie [...] (...) - naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, przez nie wyjaśnienie treści wyroku z dnia [...] lutego 2013 r. WSA we Wrocławiu, sygnatura akt II SA/Wr 769/12, u którego podłoża leżały inne okoliczności sprawy niż wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja Wójta Gminy [...] w sprawie podziału nieruchomości; Skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 roku, sygn. akt II SA/Wr 276/15, stwierdził, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzająca na wniosek M. B. i E. B. projekt podziału nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], [...], obręb [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, natomiast wyrok, na który powołuje się organ dotyczył zupełnie innych okoliczności sprawy. Podnieśli nadto, że wystąpili o wzruszenie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, bowiem rozbiórka ta opiera się na tej "rażąco nieważnej decyzji podziałowej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lutego 2014 r. stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Kluczowe w niniejszej sprawie dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była przedmiotem sądowej kontroli. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 kpa. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 715/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 459/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 460/16). Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12, w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie mógł wniosek ten podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 - dalej p.p.s.a.), zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za zgodne z prawem. Konkludując stwierdzić należy, iż oddalenie skargi I. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 769/12 uniemożliwia prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. Próba stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia kontrolowanego wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tego orzeczenia z prawem) byłaby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że jak słusznie stwierdził organ, czym innym jest stwierdzenie nieważności decyzji, które powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a czym innym stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa, ponieważ nie prowadzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawego, gdyż decyzja taka nadal kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów i tak jak w rozpoznawanej sprawie wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie doszło też do naruszenia art. 61 a § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa i zasad postępowania wynikających z art. 7, 77 i 80 kpa. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.