II OSK 3120/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3333/18 w sprawie ze skargi [...]S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]października 2018 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz[...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 1034 (jeden tysiąc trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wa 3333/18, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]9 października 2018 r. nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] października 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z [...] września 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z linią zasilającą na terenie działek nr ew. [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że 3 września 2018 r. wpłynął do Oddziału GDDKiA w Katowicach wniosek Burmistrza Blachowni o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oraz linii zasilającej energią elektryczną na działkach nr ew. [...]. Teren inwestycyjny obejmujący ww. działki od strony południowej graniczy z pasem drogowym drogi krajowej nr [...], wobec czego zachodziły przesłanki do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W złożonym projekcie decyzji w zakresie pozostającym w kompetencji GDDKiA wprowadzone zostały ustalenia o treści: - linia zabudowy: nieprzekraczalna w odległości nie mniejszej niż wysokość stacji bazowej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (pkt 1), - obsługa komunikacyjna terenu inwestycji - zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy technicznej. Postanowieniem z [...] września 2018 r. organ uzgodnił przedłożony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowienie to zaskarżyła spółka [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności inwestycji powstającej przy drodze krajowej, będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia kryteriów uzgadniania, należy je zatem wywodzić z przepisów prawa materialnego, w tym regulacji określających właściwość organu. Poza kwestiami skomunikowania działki (w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), z punktu widzenia zarządcy drogi istotne znaczenie miało m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 wskazanej ustawy). Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje minimalne odległości obiektów budowlanych w odniesieniu do krawędzi jezdni drogi publicznej, różnicując je w zależności od kategorii drogi i sposobu zagospodarowania terenu. Zarządca drogi musi ocenić w każdej sprawie indywidualnie, ostateczną wymaganą odległość, uwzględniając uwarunkowania istotne dla konkretnego obiektu budowlanego. W analizowanym projekcie decyzji linia zabudowy w odniesieniu do drogi krajowej nr [...] ustalona została w odległości nie mniejszej niż wysokość stacji bazowej, która zgodnie z projektem ma wynieść 45 m. Tak ustalona odległość zabezpiecza pas drogowy [...] w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej jaką stanowiłoby przewrócenie się obiektu w kierunku pasa drogowego. Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 960/10). Mając na uwadze występujące często gwałtowne zjawiska atmosferyczne w szczególności silne wichury, organ uznał, iż planowana inwestycja mogłaby spowodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2018 r. wniosła spółka [...] S.A. zarzucając naruszenie: 1) art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez bezpodstawne uznanie, iż stację bazową należy lokalizować w odległości co najmniej 45 m, podczas gdy uzgodnienie powinno nastąpić, o ile odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi co najmniej 10 m, 2) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak należytego uzasadnienia dla lokalizacji stacji bazowej w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość od zewnętrznej krawędzi jezdni [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano minimalną odległość zabudowy od drogi określonej kategorii, co oznacza, że dokonując zwiększenia tej odległości, organ powinien uzasadnić swoje stanowisko. Skarżąca podniosła, że planowana wieżą miała być zrealizowana w odległości 12 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni [...]. Nie jest jej znany przypadek, aby doszło do katastrofy budowlanej i przewrócenia się tego rodzaju obiektu, co uzasadniałoby warunek odsunięcia na odległość 45 m od drogi krajowej nr [...]. Rozstrzygnięcie nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie miało miejsce na żądanie organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie takiej decyzji jest możliwe m.in. po uzyskaniu uzgodnienia właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zakres kompetencji organu uzgadniającego wynika z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarządca drogi ocenia zgodność planowanych inwestycji w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd Wojewódzki nie zgodził się z zarzutem skarżącej spółki, że działanie organu nie wynikało z obowiązujących przepisów prawa, jak też, że wymóg uzgodnienia ze względu na treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby odległość planowanej inwestycji od krawędzi jezdni wynosiła 10 m. Zarządca drogi jest bowiem upoważniony do oceny czy lokalizowanie obiektu przy zachowaniu odległości minimalnej wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie stworzy zagrożenia dla warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze. Wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległości minimalne nie stanowią w każdej sytuacji przyzwolenia na realizację inwestycji w takiej odległości. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że ustalona w projekcie decyzji przedstawionym do uzgodnienia linia zabudowy w odległości 45 m od do drogi krajowej jest prawidłowa i zabezpiecza pas drogowy drogi krajowej [...] przed skutkami potencjalnej katastrofy budowlanej jaką stanowiłoby przewrócenie się projektowanego obiektu. Występujące nieprzewidywalne zjawiska pogodowe jak gwałtowne wichury, mogłyby spowodować wystąpienie takiego zagrożenia. Organ przedstawił racjonalną argumentację jaką kierował się uzgadniając projekt decyzji lokalizacyjnej, w której zaplanowano taką właśnie bezpieczną odległość. Stanowisko organu uzgadniającego dotyczyło wyłącznie przedstawionego projektu decyzji, nie zaś wniosku inwestora, nawet jeśli znana była organowi uzgadniającemu różnica pomiędzy wnioskiem, a projektem decyzji lokalizacyjnej. Sąd wskazał, że nie miało znaczenia, iż organ uzgadniający w piśmie z 27 kwietnia 2018 r. uprzedził organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji, jakie mogą być akceptowalne warunki realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia zarządcy drogi. Zarządca drogi prawidłowo ustalił stan faktyczny, zebrał i ocenił materiał dowodowy przez pryzmat interesu społecznego wyrażonego w obowiązujących przepisach prawa. W sposób zasadny i obiektywny ocenił możliwość usytuowania planowanej inwestycji w odległości nie mniejszej niż wysokość stacji bazowej tj. 45 m. [...] S.A. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3333/18 zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., nieprawidłową kontrolę postanowień, wadliwość uzasadnienia wyroku, niewyjaśnienie zakresu inwestycji, - art 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że inwestor nie miał wpływu na zakres wniosku przedstawionego przez Burmistrza Blachowni, wcześniej zasugerowanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, - art. 135 p.p.s.a., poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jako wydanego bez wniosku strony. II. naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż stację bazową należy lokalizować od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, czyli 45 m, podczas gdy uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić, o ile odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi co najmniej 10 m, - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art 77 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i należytego uzasadnienia decyzji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 maja 2019 r. w sprawie II SA/Gl 142/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (wydaną dla inwestycji objętej zaskarżanym uzgodnieniem) oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Blachowni z dnia [...] listopada 2018 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że "Nie można zatem narzucać stronie takich wymagań w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, które czyniłyby jej realizację wręcz niemożliwą bez dalszych działań inwestycyjnych, np. rozbiórki innego obiektu". Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r., określił wymogi co do realizacji inwestycji. Pismo to nie było udostępnione inwestorowi, nie miał on możliwości podniesienia, że zlokalizowanie wieży w odległości 45m od krawędzi jezdni [...], nie jest możliwe gdyż znajdują się tam inne obiekty. Rozstrzygnięcie organu nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Występując o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor wskazał, że planowane zamierzenie zostanie zrealizowane w odległości 12 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni [...]. Burmistrz Blachowni w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego związany był wnioskiem inwestora, nie mógł samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Bezpodstawne było takie uzgodnienie, że stację bazową należy lokalizować w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość od zewnętrznej krawędzi jezdni [...]. Takie ograniczenie nie ma uzasadnienie w przepisach prawa. Ustawodawca w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, jedynie minimalną odległość zabudowy, co oznacza, że dokonując zwiększenia tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., przez nieprawidłową kontrolę postanowień, wadliwość uzasadnienia wyroku, niewyjaśnienie zakresu inwestycji, - art 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że inwestor nie miał wpływu na zakres wniosku przedstawionego przez Burmistrza Blachowni, - art. 135 p.p.s.a., poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jako wydanego bez wniosku strony. W kontekście tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że ich skuteczność wymagała powiązania z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 p.p.s.a., nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę lub uchylającego decyzję. Natomiast wadliwość uzasadnienia wyroku mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdyby uzasadnienie nie pozwalało ustalić jednoznacznie przesłanek jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w tej sprawie nie zachodzi (abstrahując od jego prawidłowości). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie był też zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Nieskorzystanie przez Sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie mogło stanowić podstawy zarzutu, gdyż Sąd mógłby zastosować art. 135 p.p.s.a. jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, a w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę. Natomiast wskazane w podstawie materialnoprawnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art 77 k.p.a., przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i należytego uzasadnienia decyzji zostały wadliwie przypisane do tej podstawy skargi kasacyjnej i jako takie nie mogły osiągnąć zamierzonego rezultatu. Mimo tych ułomności w konstrukcji skargi kasacyjnej, skutecznie podniesiono w niej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji uznał bowiem, że wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasada sytuowania obiektów budowlanych w odległości wskazanej w przepisie, doznała ograniczeń przez wzgląd na obowiązek zarządcy drogi zagwarantowania niepogorszonych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ administracji i Sąd Wojewódzki powołując art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uznały, że w okolicznościach tej sprawy stację bazową należy lokalizować w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, czyli 45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni [...]. Powoływany przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 2222) stanowi, że obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - które określa tabela. Ustawodawca pozostawił zatem organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, że w okolicznościach danej sprawy celowe jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż minimalna, od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powyższe nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą arbitralnie wyznaczać wartość rozważanego parametru. Uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zarządca drogi musi kierować się zarówno interesem społecznym jak i uzasadnionym interesem strony. Niezbędne jest również przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Dopiero spełnienie tych wymogów niweczy zarzut dowolności wydanego rozstrzygnięcia. Względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym niewątpliwie mieszczą się w przesłance interesu społecznego i zawsze powinny być uwzględnione przy dokonywaniu uzgodnienia na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Jednak zarówno organ jak i Sąd Wojewódzki nie przedstawiły dostatecznego uzasadnienia, co do celowości oddalenia stacji bazowej telefonii komórkowej na odległość 45 m. Nie wykazały, że lokalizacja stacji we względnie bliskim sąsiedztwie od zewnętrznej krawędzi jezdni (ale zgodnie z ustawowym parametrem) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślenia wymaga, że w tym zakresie powoływano się na jedyny argument w postaci możliwości przewrócenia się wieży, wskutek nadzwyczajnych zjawisk atmosferycznych. Względy bezpiecznego lokalizowania obiektu w stosunku do drogi, co do zasady powinno odnosić się do charakterystyki (właściwości) obiektu budowlanego oraz jego zwykłej eksploatacji. Powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie mogło być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi. Była to bowiem argumentacja sprowadzająca się do zjawisk nadzwyczajnych, które zasadniczo nie występują, a jednocześnie jej użycie możliwe jest zawsze i w odniesieniu do każdego obiektu. W tej sprawie nie wykazano, aby planowana wieża powodowała zagrożenia, przez sam fakt jej zlokalizowania w odległości 12 m (wskazana przez inwestora) od krawędzi jezdni drogi krajowej. Zatem nie można z całą stanowczością stwierdzić, że istniała potrzeba większego oddalenia stacji bazowej od zewnętrznej krawędzi jezdni. Skoro organ nie wykazał konieczności zwiększenia odsunięcia obiektu od drogi, a Sąd I instancji błędnie zaakceptował takie stanowisko, to skutkować musiało uchyleniem kontrolowanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uznał za możliwe wydanie orzeczenia reformatoryjnego, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Chociaż żądanie zawarte w skardze kasacyjnej ograniczało się do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi do ponownego rozpoznania, to nie było przeszkody do uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje, związania wnioskami skargi kasacyjnej, co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. O kosztach postępowania, które zawierają wpis od skargi, skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.