II SA/Gl 142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r., numer [...] , wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez pełnomocnika "A" ., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej oraz budowa linii zasilającej energią elektryczną na działkach o nr 1, 3, 3, 4, k.m. 2, znajdujących się w gminie B. a, obręb B. W decyzji wskazano m. in. linię zabudowy, którą określono jako nieprzekraczalną w odległości nie mniejszej niż wysokość stacji bazowej od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...]. W punkcie 3 decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że dla terenu, na którym zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja, gmina B. a nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki lokalizacji wnioskowanej inwestycji zostały wydane w drodze decyzji, po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, na podstawie analizy stanu faktycznego i prawnego. Inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A" , zaskarżając ją w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, skoro projektowana przez inwestora odległość wieży od krawędzi jezdni [...] to 12 m. Odwołujący wskazał, że wydana decyzja jest niewykonalna. Nie jest bowiem możliwa realizacja inwestycji stosownie do treści decyzji w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, czyli 45 m, ponieważ w tym miejscu znajdują się inne zabudowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło część pkt. 3 sentencji decyzji. Określono jednocześnie dokładnie charakterystyczne parametry techniczne projektowanej stacji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że z uwagi na brak wskazania w zaskarżonej decyzji charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, SKO orzekło w tym zakresie, bowiem jest to niezbędne z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Uznano, że decyzja organu I instancji w pozostałym zakresie była prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 52 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zaakceptowanie przez SKO modyfikacji dokonanej przez Burmistrza B. bez zgody skarżącego inwestora i stwierdzenie, że stację bazową należy lokalizować od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, podczas gdy uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić, o ile odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi co najmniej 10 m; 2) naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2068 ze zm.) poprzez bezpodstawne ograniczenie, iż stację bazową należy lokalizować od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, czyli 45 m; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej i brak należytego uzasadnienia dla odniesienia lokalizacji stacji bazowej w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] . Końcowo skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z dnia [...] roku w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że odwołanie nie dotyczy postępowania uzgodnieniowego, a modyfikacji przez Burmistrza B. bez zgody skarżącego inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdzenie, że stację bazową należy lokalizować od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, podczas gdy uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić, o ile odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi co najmniej 10 m. Skarżąca wskazuje, że wydana decyzja jest niewykonalna, bowiem nie jest możliwa realizacja inwestycji stosownie do treści rozstrzygnięcia w odległości nie mniejszej niż jej zakładana wysokość, czyli 45 m, ponieważ w tym miejscu znajdują się inne zabudowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca Spółka, występując o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazała, że planowane zamierzenie zostanie zrealizowane w odległości 12 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni [...] . Z kolei zdaniem organu uzgadniającego, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jedynie odległość niemniejsza niż wysokość stacji bazowej, czyli 45 m, może zabezpieczyć pas drogowy [...] w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej, jaką stanowiłoby przewrócenie się obiektu w kierunku pasa drogowego. Należy wskazać, że organ w niniejszym postępowaniu był związany wnioskiem inwestora i nie mógł samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. II OSK 1654/15). Skoro w świetle art. 52 ust. 1 u.p.z.p. "Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora", to tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego we wniosku, dotyczącego lokalizacji i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej (por. posiłkowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2901/16). Również w wyroku NSA z 9 września 2015 r., sygn. II OSK 96/14, wskazano, że wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Tymczasem skarżąca "A" podkreśla, że taka ingerencja w jej wniosek, jakiej dokonały organy, powoduje niewykonalność inwestycji. Nie jest bowiem możliwa jej realizacja we wskazanym miejscu, stosownie do treści decyzji, w odległości 45 m, ponieważ znajdują się tam – jak się twierdzi – inne zabudowania. Nie można zatem narzucać stronie takich wymagań w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, które czyniłyby jej realizację wręcz niemożliwą bez dalszych działań inwestycyjnych, np. rozbiórki innego obiektu. Powyższych okoliczności organ odwoławczy tymczasem nie zbadał dość dokładnie i bez zgody wnioskodawcy wykroczono poza treść wniosku, nie uzyskując zgody strony na taką zmianę. Skoro nie było możliwe, zdaniem organu, uwzględnienie żądania, to przy braku zgody na modyfikację, istniała podstawa od ewentualnego wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania. Z kolei strona miałaby możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o tak ukształtowanej treści. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej u.u.i.ś.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tego rodzaju sprawach zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy więc do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2016 r., poz. 71) albo "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia). Do parametrów technicznych stacji bazowej decydujących o wpływie na środowisko należą m. in.: 1) rodzaj anteny; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, itd. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji wobec miejsc dostępnych dla ludzi pozwala na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (zob. np. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 3083/15). Ustalenie, czy koniecznym jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, następuje przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (np. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2902/16). W wyroku NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 2697/15, doprecyzowuje się zasadnie, że choć decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wymieniona w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., niewątpliwie należy ją ocenić jako decyzję wymagającą wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o ile przepisy szczególne wskazują na taką konieczność). Z uwagi na zbliżony charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, we wspomnianym przepisie (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.) jest także mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązek przesunięcia inwestycji w inne miejsce, narzucony przez organ w decyzji, i to wbrew wnioskowi inwestora, powoduje jednocześnie nieaktualność złożonej dokumentacji dotyczącej oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i odległości od miejsc dostępnych dla ludności. Przedłożona dokumentacja uwzględniała bowiem zlokalizowanie inwestycji w innym miejscu, niż określone przez organy. Brak więc było podstaw, by wydać decyzje tej treści bez dodatkowych ustaleń w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jakkolwiek odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczyło części rozstrzygnięcia, w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, to jednak należy przyjąć, iż zaskarżenie dotyczyło decyzji jako całości. Nie jest ona podzielna w sposób, jak by chciał Inwestor. Nie można uznać, że w pozostałym zakresie decyzja stała się ostateczna. Wszystkie jej elementy składają się bowiem na jedną, nierozerwalną całość i muszą być oceniane łącznie. Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Zarzuty odwołania nie zostały dość dokładnie rozpoznane, czym naruszono także wymagania zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W szczególności należy mieć na uwadze treść art. art. 52 ust. 1 u.p.z.p. i związanie wnioskiem w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.