I OSK 2056/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 23/19 o odrzuceniu skargi J.J. na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie przyjęcia uchwały postanawia oddalić skargę kasacyjną. J.J. w dniu 6 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, na podstawie art. 19c ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm.). Skarżący podał, że jest mieszkańcem Gminy [...] i jest uprawniony do korzystania z instytucji inicjatywy lokalnej, uregulowanej w w/w ustawie. Po wpłynięciu takiego wniosku, podlegałby on ocenie w trybie i na podstawie szczegółowych kryteriów, które powinien określić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego, poprzez zaniechanie podjęcia przedmiotowej uchwały, został naruszony jego interes prawny. Nieprzyjęcie uchwały skutkuje bowiem brakiem regulacji dotyczących trybu rozpatrywania wniosków oraz kryteriów jego oceny, a to sprawia, że inicjatywa lokalna nie może być de facto realizowana w Gminie [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że projekt uchwały, której podjęcia domaga się skarżący, był omawiany na komisjach, a potem był przedmiotem obrad [...] sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] listopada 2015 r., ale ze względu na zbyt skomplikowane kryteria oceny projekt został wycofany z porządku obrad. Projekt uchwały w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej jest wpisany w porządek obrad [...] sesji Rady Miejskiej w [...], która ma się odbyć [...] marca 2019 r. W załączeniu organ przesłał uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zgłaszania projektów uchwał w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sprecyzował, że przedmiot skargi dotyczy bezczynności w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Wskazał, że wprawdzie Rada Miejska w [...] podjęła nakazaną prawem czynność, tj. uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., ale uczyniła to dopiero po otrzymaniu w/w skargi na bezczynność. Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że skarga na dzień jej wniesienia pozostawała zasadna. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem, tj. przyjęcia uchwały. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu do przyjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 23/19 odrzucił skargę (pkt I) oraz zwrócił skarżącemu J.J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia podał, że zakres przedmiotowy skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym regulowany jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontroli sądowej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Ponadto art. 3 § 3 P.p.s.a. zawiera generalną formułę co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, przy czym sądy stosują środki określone w tych ustawach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej w skrócie "u.s.g."), przewidujący możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołany przepis zawiera odesłanie do art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle powołanych wyżej regulacji, skuteczne wniesienie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest możliwe, gdy: - dotyczy niepodjęcia uchwały lub zarządzenia ze sfery administracji publicznej nakazanych organowi prawem; - zaniechanie organu dotyczy nie tylko interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego, ale narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Uwzględnienie skargi na podstawie w/w przepisu wymaga też ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organu samorządu terytorialnego. Niedopuszczalna jest skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11, publ. Lex nr 1151908). Skarżący zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Jako podstawę obowiązku organu gminy do podjęcia takiej jak wyżej uchwały skarżący wskazał art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, ż nie budzi wątpliwości charakter aktu prawa miejscowego uchwały podjętej w w/w przedmiocie, dotyczącego działania gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem w świetle art. 19b ust. 1 cyt. ustawy, w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych, lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę, w zakresie: 1) działalności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 13, obejmującej w szczególności budowę, rozbudowę lub remont dróg, kanalizacji i sieci wodociągowej, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, a także budynków oraz obiektów małej architektury; 2) działalności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 16 i 27; 3) edukacji, oświaty i wychowania, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 14; 4) działalności w sferze kultury fizycznej i turystyki, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 17 i 19; 5) ochrony przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 18; 6) porządku i bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 20; 7) rewitalizacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 32a. Precyzując interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały w oparciu o art. 19c ust. 1 cyt. ustawy, skarżący wskazał na możliwość złożenia wniosku o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której ma miejsce zamieszkania. Jednakże nie podał istnienia konkretnego wniosku, którego rozpatrzenie przez organ w ramach inicjatywy lokalnej, przy braku regulacji w postaci uchwały, może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego. Podnosząc prawo do korzystania z omawianej instytucji inicjatywy lokalnej skarżący powołał się na potencjalny, bliżej niedookreślony związek pomiędzy własną sytuacją prawną a zaniechaniem wydania przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie natomiast ugruntowane jest stanowisko, że interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bezpośredni, konkretny, realny (a nie jedynie potencjalny) w dniu wniesienia skargi. W przeciwnym przypadku skarga podlega odrzuceniu. Na gruncie art. 101a ust. 1 u.s.g. sformułowanie, że interes prawny musi zostać naruszony, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a niepodejmowaniem przez organ czynności nakazanych prawem. Nie będzie w takiej sytuacji wystarczające powołanie się na stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga w trybie w/w przepisów jest środkiem ochrony przed rzeczywistym naruszeniem interesu lub uprawnienia, a więc dającym się ustalić i zweryfikować. Powoływanie się przez skarżącego na mogącą mieć miejsce w przyszłości sprawę z wniosku o realizację zadania publicznego skierowaną do jednostki samorządu terytorialnego, uniemożliwia ponadto ustalenie, czy podnoszone skargą naruszenie prawa można wiązać z realizacją zadania mieszczącego się w zakresie spraw wymienionych w art. 19b ust. 1 cyt. ustawy, mogących wymagać określenia w formie uchwały trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych aktów. Użyte w art. 101a ust. 1 u.s.g. sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy określona czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Obowiązek wykonania czynności, o których wyżej mowa, musi wynikać wprost z treści samego przepisu, poprzez sformułowanie wyrażające imperatyw, czyli nakaz niebudzący wątpliwości. Czas wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku niesformułowania w przepisie prawa nakazu oraz terminu działania przez organ samorządu terytorialnego, nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10; 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1239/10; 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11; 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 4329/18). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący konsekwentnie podnosił, że przedmiot sprawy wiąże się z niepodjęciem uchwały w trybie art. 19c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ma to również znaczenie przy ustaleniu czy skarżący posiada interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi oraz czy jego interes w sprawie został naruszony. Brzmienie w/w przepisu nie pozwala na formułowanie twierdzenia, że mamy do czynienia z obowiązkiem organu uchwałodawczego podjęcia czynności nakazanej prawem. Przepis ten nie zawiera bowiem wyrażenia, z którego można wywieść wprost obowiązek (imperatyw) podjęcia uchwały, ani też nie zawiera terminu wykonania takiego obowiązku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 3 § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.J., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w zakresie punktu I, na mocy którego Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 19c ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, przysługuje skarga, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem oraz że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej – poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że wydanie uchwały na podstawie art. 19c ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie jest czynnością nakazaną prawem, podczas gdy brzmienie tego przepisu w sposób jasny i niebudzący wątpliwości określa imperatyw działania ("organ stanowiący (...) określa"), a zarazem nie jest to tzw. norma zadaniowa oraz podczas gdy w sposób niebudzący możliwości można wskazać termin zaktualizowania się owego obowiązku (tj. od dnia 12 marca 2010 r.); 2) art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że skarga z tytułu niewykonania czynności nakazanych prawem (skarga na bezczynność) przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone – poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że mieszkaniec gminy nie ma bezpośredniego i realnego interesu prawnego w przypadku niepodjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały na podstawie art. 19c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, podczas gdy niepodjęcie tej uchwały bezpośrednio narusza interes prawny i uprawnienie mieszkańca gminy do korzystania z instytucji inicjatywy lokalnej, z której skorzystałby bez dodatkowych warunków i obostrzeń, gdyby tylko w gminie obowiązywała uchwała, której uchwalenie jest nakazane na mocy art. 19c ust. 1 cyt. ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie jego punktu I i uwzględnienie skargi na bezczynność. Ponadto zrzekł się prawa do rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarga J.J. na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej na podstawie art. 19c ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – jest niedopuszczalna. Odpowiednie zastosowanie art. 101 u.s.g. oznacza, że prawo wniesienia skargi w oparciu o art. 101a u.g.n. będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, podkreślić jednak należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest nie tylko fakt naruszenia przez organ prawa przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, ale równocześnie naruszenie tą bezczynnością konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień wnoszącego skargę, których źródło wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego. Nie jest zatem wystarczające – jak czyni to skarżący kasacyjnie – powoływanie się w tym względzie na ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Charakter omawianego postępowania powoduje, że skarżącym w takiej sprawie może być tylko podmiot, któremu z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Musi on zatem wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wydania wskazanej uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie tylko sytuacją faktyczną. Taki związek musi istnieć w chwili niewprowadzania w życie danego aktu mimo wyraźnego nakazu wynikającego z obowiązujących przepisów prawa i musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych i mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. W niniejszej sprawie powyższy związek nie zachodzi. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie da się go wywieść z samego tylko generalnego uprawnienia mieszkańca gminy do korzystania z instytucji inicjatywy lokalnej, przewidzianej treścią art. 19b ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ani z twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że inicjatywa taka nie mogła być przez niego realizowana do czasu, gdy rada gminy nie wywiązała się z obowiązku uchwalenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej (art. 19c ust. 1 tej ustawy). Powoływanie się wyłącznie na potencjalną możliwość złożenia przez skarżącego wniosku o realizację zadania publicznego prowadzi do konstatacji, że skarżący nie wykazał legitymacji skargowej do kwestionowania bezczynności organu, poprzez wykazanie naruszenia interesu lub uprawnienia wywołanego brakiem uchwały Rady Miejskiej w [...] w w/w przedmiocie. Nie pozwala to bowiem ustalić, czy w sprawie rzeczywiście nastąpiło naruszenie prawa przez organ i czy miało związek z niemożliwością realizacji konkretnego zadania określonego w art. 19b ust. 1 cyt. ustawy. Ponadto należy zauważyć, iż żądanie J.J. – wbrew podnoszonej przez niego argumentacji – dotyczy czynności, której obowiązek i termin podjęcia nie wynika w istocie wprost z przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zawarte w art. 101a ust. 1 u.s.g. sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy określona czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Obowiązek wykonania takiej czynności musi wynikać wprost z treści samego przepisu, poprzez sformułowanie wyrażające imperatyw, czyli nakaz niebudzący wątpliwości w tym zakresie oraz zakreślenie czasu na wykonanie czynności. W niniejszej sprawie powyższa sytuacja nie zachodzi, gdyż z brzmienia art. 19c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wynika jedynie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego "określa" tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, nie zaś, że organ ten określi je w konkretnie oznaczonym czasie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).