I OSK 3358/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N., A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 2083/18 w sprawie ze skargi K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N., A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2083/18, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej "A. K." wpisuje "A. K."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 2083/18 oddalił skargę K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N., A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Sąd Wojewódzki oddalił skargę złożoną na decyzję nr [...] z dnia [...] września 2018r., którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: - k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] marca 2018r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971r. nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o obszarze 9,50 ha, położonego we wsi [...], gmina [...], stanowiącego byłą własność A. W. . Uzasadniając wydany wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że gospodarstwo rolne stanowiące własność A. W. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198, dalej jako: "rozporządzenie"). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w sprawie bezsporne było, że w dacie [...] kwietnia 1971r. ani A. W. , ani nikt z jej najbliższej rodziny nie zamieszkiwał na spornym gospodarstwie, ani nawet w tej miejscowości. Z akt sprawy nie wynika także, aby gospodarstwo było oddane w dzierżawę czy użytkowanie. Wobec tego nie sposób uznać, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy czy rozporządzenia, co słusznie stwierdził organ rzeczowo i szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż jeśli chodzi o zarzuty proceduralne, to skarga zarzuca naruszenie zasad postępowania nie przez organ orzekający w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie nadzorczej, lecz przez organ orzekający w 1971r. Dalej Sąd I instancji wskazał, że na pewno rażącym naruszeniem prawa, zgłoszonym po kilkudziesięciu latach, nie jest zdjęcie z tablicy ogłoszeń obwieszczenia o zapadłej decyzji o 1 dzień wcześniej niż wymagały tego ówczesne przepisy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że wbrew zarzutom skargi, organ orzekający w 1971r. nie uznał właścicielki za zmarłą, wskazał jedynie w uzasadnieniu spornej decyzji, iż właściciel ani jego następcy nie interesują się nieruchomością. W okolicznościach sprawy, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia przesłanki opuszczenia gospodarstwa przez A. W. kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości i nie zmieniają jej także późniejsze zeznania jej syna (pozyskane już w toku postępowania nieważnościowego). Sąd Wojewódzki zauważył, że nie można pominąć, że z zeznań tych wynika, iż sama zainteresowana o treści decyzji z 1971r. nigdy się nie dowiedziała, a zatem, że nie wiedziała o przejęciu spornego gospodarstwa aż do śmierci. Powyższe w sposób oczywisty potwierdza tezę organu orzekającego w 1971r., iż sporne gospodarstwo zostało definitywnie opuszczone bez jakiegokolwiek zainteresowania ze strony tak właściciela jak i jego rodziny - także przez kolejne trzydzieści lat. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wnieśli K. W., Z. W., K. W., R. W., G. G., D. W., A. N. i A. K. (dalej jako: "skarżący kasacyjnie"), którzy na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucili zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie: 1. art. 2 ustawy w zw. z § 1 rozporządzenia, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w świetle przywołanych przepisów status gospodarstwa opuszczonego miało i takie gospodarstwo, które na mocy porozumienia z właścicielem było użytkowane przez osobę trzecią, 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 2 ustawy w zw. z § 1 rozporządzenia, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 3. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 2 ustawy w zw. z § 1 rozporządzenia, art. 65 §§ 1 i 2 Kodeksu cywilnego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu faktu, że organ prowadzący postępowanie w ogóle zaniechał analizy treści i ustalenia istoty stosunku cywilnoprawnego łączącego A. W. i W. R. w zakresie poczynionych przez te osoby uzgodnień, co do użytkowania nieruchomości A. W. przez W. R., 4. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżoną decyzją błędnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji analizowanej w trybie nadzorczym, choć decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 5. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 6, 63 §§ 1 i 2, 71 § 1 oraz 73 §§ 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym 13 kwietnia 1971r. w z w. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji badanej w toku postępowania nadzorczego pomimo tego, że w toku wydania badanej decyzji rażąco naruszono przepisy regulujące postępowanie dowodowe, 6. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 101 § 1 w zw. z art. 39 § 1, art. 45 oraz art 53 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym 13 kwietnia 1971 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji badanej w toku postępowania nadzorczego pomimo tego, że w toku wydania badanej decyzji rażąco naruszono przepisy regulujące doręczenia, w szczególności bezpodstawnie zastosowano doręczenie poprzez obwieszczenie i dodatkowo usunięto obwieszczenie przed upływem ustawowego okresu, przez który winno ono być wywieszone, 7. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 6, 39 § 1, 45, 53 § 3, 63 §§ 1 i 2, 71 § 1, 73 §§ 1 i 2, 101 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym 13 kwietnia 1971 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. 1.Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej, w niniejszej sprawie, skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest, bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. 2. Przechodząc zatem do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w istocie - poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy oraz § 1 rozporządzenia, a także art. 65 § 1 i § 2 k.c. (zarzuty 1-3 skargi kasacyjnej). Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym wskazać trzeba, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). Jednocześnie, trzeba wskazać, że sfery ustaleń faktycznych nie można zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W badanej sprawie - z opisanych w dalszej części uzasadnienia przyczyn - nie doszło do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organy i zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki. Niezasadnie zatem, błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna upatruje w okolicznościach, które w stanie faktycznym ustalonym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji zostały odrzucone. Z tych też powodów, podniesione w skardze kasacyjnej, zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. 3. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Podnoszone okoliczności zostały ocenione w kontekście całokształtu materiału dowodowego, a dokumentacja akt sprawy dowodzi, że zasadnie przyjęły organy, a stanowisko to zaakceptował Sąd Wojewódzki, że przekonanie skarżących kasacyjnie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Porządkując treść zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że sprowadzają się one w istocie do: pozbawienia strony udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1971 r., wadliwego doręczenia decyzji z [...] kwietnia 1971 r. oraz wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. 3.1. Zarzuty naruszenia wskazanych w pkt. 4-7 skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podniesione zostały - literalnie - w odniesieniu do decyzji z [...] kwietnia 1971 r. Mając na względzie istotę podniesionych zarzutów, już na wstępie zastrzec trzeba, że niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Są to odrębne postępowania nadzwyczajne, a przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13). Podnoszone zatem na poparcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. argumenty przedstawione w pkt. 4-7 skargi kasacyjnej, nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie rezultatu. Zauważyć również trzeba, że nie ma sporu co do tego, że decyzja z [...] kwietnia 1971 r. weszła do obrotu prawnego w drodze obwieszenia. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że została ona podana do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie w okresie od [...] kwietnia 1971 r. do [...] kwietnia 1971 r. Wad związanych z doręczeniem decyzji i ich skutków nie można utożsamiać z wadami samej decyzji. Tymczasem, naruszenia prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku ustaleń na okoliczność użytkowania spornego gospodarstwa rolnego przez W. R. również nie mogły doprowadzić do pożądanego rezultatu. Brak - jednoznacznych - dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17). W polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14). Oznacza to, że brak dowodów pozwalających na - jednoznaczne - stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1034/18). Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia strony skarżącej.