IV SA/Wr 42/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na niewykonanie przez Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. z siedzibą w J. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 299/17 I. wymierza Przedsiębiorstwu A sp. z o.o. z siedzibą w J. grzywnę w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych; II. zobowiązuje Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. z siedzibą w J. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie punktu [...] oraz punktu [...] - w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność o której mowa w punkcie II nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. z siedzibą w J. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., skarżący A. K. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: organ, spółka, strona przeciwna) o udzielenie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., późniejszy tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm.: zwanej poniżej w skrócie także jako "u.d.i.p."), danych w przedmiocie organizacji kontroli biletów w autobusach należących do przedsiębiorstwa, w tym ilości osób upoważnionych do kontroli biletów, czy są one zatrudnione bezpośrednio w spółce czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny. W przypadku podmiotu zewnętrznego wezwano o podanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu na jaki zawarto umowę na usługi kontroli biletów oraz ogólnej informacji na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi. Jednocześnie w tym samym wniosku skarżący wystąpił o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Spółka pismem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówiła udzielenia żądanych informacji wskazując, iż zgodnie z art. 4 u.d.i.p. nie jest zobowiązana do ich przekazania, gdyż nie mieści się w kategorii organów władzy publicznej, bowiem jej działalności nie można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych. W piśmie poinformowano stronę, że wspólnikami spółki są wyłącznie prywatne osoby prawne i osoby fizyczne, co jest ujawnione w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego przez Sąd Rejonowy dla W. [...] pod Nr [...]. Wskazano, że spółka nie dysponuje majątkiem publicznym, ani majątkiem udziałowców publicznoprawnych, który zostałby wniesiony do niej aportem, nie należy także do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148, dalej w skrócie: u.f.p.), ani nie jest podmiotem realizującym te finanse w rozumieniu art. 6 u.f.p. Spółka podkreśliła, że gdyby nawet miała obowiązek udzielenia żądanej informacji, to w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie tego typu informacji możliwe byłoby jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny, dlatego też strona winna wykazać powody, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, a nie tylko z punktu widzenia jej interesu prywatnego. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 299/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. WSA uznał, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy u.d.i.p. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że spółka jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Sąd wskazał, że z informacji zawartej w KRS wynika, iż spółka zajmuje się m.in. świadczeniem usług w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, miejskiego i podmiejskiego, czyli część z wykonywanych przez spółkę usług transportowych stanowiła wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, co tym samym przesądza za przyjęciem stanowiska, że w tym zakresie działalność spółki ma charakter publicznoprawny, gdyż zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a w konsekwencji jawność ich organizacji, czy zasad finansowania. Sąd podkreślił, że wprawdzie przewóz ma charakter cywilnoprawny i nie wiąże się bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych przez operatora, to jednak podmiot ten dysponuje tymi środkami poprzez wykonanie przewozu osób, co do których stosowane są ulgi i dopłaty. Realizacja tych środków i zakres ich wydatkowania związany jest zatem z działaniami przewoźnika, nie zaś organów samorządu, które środki te zabezpieczają. W ocenie Sądu, oczywistym było również, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, ponieważ skierowane przez skarżącego do spółki pytania dotyczą sposobu organizacji kontrolowania ponoszenia odpłatności za przejazd autobusami, a więc tego obszaru działalności przedsiębiorstwa, która ma ścisły związek z uzyskiwanymi dopłatami z budżetu samorządu województwa. Sąd stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący nie uzyskał informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., a ponadto nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, w związku z czym należało uznać, że spółka pozostaje w stanie bezczynności. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż odpowiedź organu na złożony przez stronę wniosek nastąpiła w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., a faktyczny brak realizacji wniosku wynikał z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Sąd zwrócił również uwagę na to, że skarżący w żaden sposób nie potwierdził, iż zareagował na pismo spółki z dnia [...] listopada 2012 r., a tym samym jego wieloletnia bierność w kontakcie ze spółką wzbudza wątpliwości, czy rzeczywistą jego intencją było pozyskanie danych publicznych. W ocenie Sądu, nie wystąpiły zatem w sprawie okoliczności uzasadniające zasądzenie na rzecz skarżącego określonej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej. W skardze z dnia 24 maja 2018 r. na niewykonanie wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 299/17, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 4 lutego 2019 r., skarżący wniósł o: 1) uznanie, że spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku Sądu, 2) stwierdzenie, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., 5) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że prawomocny wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2017 r. został wraz z aktami sprawy doręczony organowi w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem termin na rozpoznanie wniosku upłynął w dniu[...] kwietnia 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. (doręczonym spółce w dniu [...] maja 2018 r.) wezwał organ do wykonania wyroku, zakreślając dodatkowy termin 3 dni od daty doręczenia pisma. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] maja 2018 r. (nadanym w dniu [...] maja 2018 r.) spółka udostępniła jedynie niewielki wycinek wnioskowanych informacji publicznych, wskazując, że kontrolę biletów realizowali pracownicy spółki i nie były zawierane umowy z podmiotami zewnętrznymi. Pozostałych wnioskowanych informacji - do chwili wniesienia skargi - nie udostępniono. W ocenie skarżącego, bezczynność organu jawi się jako rażąca w sposób oczywisty, gdyż jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej oczekuje na realizację już ponad 5 lat. Skarżący podkreślił, że organ ignoruje zarówno prawomocny wyrok Sądu, jak i jego korespondencję, a dla wyegzekwowania zasądzonych przez Sąd kosztów, konieczne jest wszczynanie egzekucji sądowej. Zdaniem skarżącego, taka postawa spółki uzasadnia wymierzenie jej grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, zarówno przez wzgląd na czasokres bezczynności organu, jak również w świetle nakładów, jakie skarżący musiał ponieść na korespondencję związaną z rozpoznaniem prostego, trzypunktowego wniosku. W dniu 4 lutego 2019 r. wpłynął do tutejszego Sądu (wraz ze skargą z dnia 24 maja 2018 r.) wniosek z dnia 30 stycznia 2019 r. o rozpoznanie sprawy - zgodnie z art. 55 § 2 p.p.s.a. - na podstawie odpisu skargi. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. wniósł do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu skargę o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., jednak organ ten nie przekazał skargi Sądowi, czym naruszył art. 54 § 2 p.p.s.a. W dalszej kolejności strona wskazała, że postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SO/Wr 37/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r., złożonego w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a - wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Pomimo uprawomocnienia się powyższego postanowienia, organ w dalszym ciągu nie przekazał Sądowi skargi z dnia 24 maja 2018 r. Powyższe, zdaniem skarżącego, uzasadnia skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 55 § 2 p.p.s.a., gdyż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, co pozwala na rozpoznanie skargi na podstawie jej odpisu. Końcowo strona poinformowała, że od chwili wniesienia skargi o wymierzenie grzywny do chwili obecnej sytuacja nie uległa zmianie, tj. organ pozostaje w bezczynności. Skarżący nadto podniósł, że spełnił wymóg formalny wniesionej skargi na niewykonanie wyroku, albowiem poprzedził jej złożenie pisemnym wezwaniem organu do wykonania wyroku, a twierdzenie w tej mierze poparł kopią wezwania z dnia [...] maja 2018 r. wraz z dowodem doręczenia przesyłki stronie przeciwnej w dniu [...] maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Według § 2 zaś sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po myśli § 6 grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wr 299/17, zobowiązał Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. z siedzibą w J. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W motywach wyroku Sąd stwierdził między innymi, że: "Skierowane przez skarżącego do spółki pytania dotyczą sprawy sposobu organizacji kontrolowania ponoszenia odpłatności za przejazd autobusami, a więc tego obszaru działalności przedsiębiorstwa, która ma ścisły związek z uzyskiwanymi dopłatami z budżetu samorządu województwa. Dlatego należało przyjąć, iż żądane przez skarżącego informacje o: 1) liczbie osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez Spółkę, 2) zatrudnienia kontrolerów, 3) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, jako że dotyczą procesu organizowania kontroli biletów w ramach przewozów organizowanych przez spółkę, to w konsekwencji posiadają też przymiot informacji publicznej." Dalej zaś podał, iż: "W sytuacji uznania przez spółkę, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, jej organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej." Opisany wyrok stał się prawomocny w dniu [...] lutego 2018 r. W takim kontekście wypada zauważyć, że na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ zatem, jak i Sąd w składzie obecnie orzekającym, związane są nie tylko sentencją prawomocnego wyroku, lecz także oceną prawną wyrażoną w jego pisemnych motywach, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza również, że osąd zakresu pytań skarżącego zawartych we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. jako dotyczących informacji publicznej nie może być kwestionowany. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu [...] kwietnia 2018 r., termin zatem zakreślony przez Sąd do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego (czternastodniowy) upływał w dniu [...] kwietnia 2018 r. Tymczasem strona przeciwna zareagowała z opóźnieniem bo dopiero w dacie [...] maja 2018 r. – po wystosowaniu przez skarżącego wezwania do wykonania wyroku (co też oznacza, że spełniony został wymóg formalny zaskarżenia w niniejszej sprawie) i nie można uznać, by wykonała wyrok w całości. W piśmie tym bowiem, wykonując wyrok WSA z dnia 20.XII. 2017 r. IV SAB/Wr 299/17, poinformowano, że w 2012 r. przedsiębiorstwo to nie miało podpisanej umowy z żadną firmą zewnętrzną kontrolującą przewozy pasażerskie; funkcjonowała wyłącznie kontrola wewnętrzna. Odpowiedź strony przeciwnej, jako podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, została udzielona jedynie częściowo, gdyż pominięto odniesienie się do pytań zawartych w punktach pierwszym oraz trzecim wniosku skarżącego, tzn. ile jest osób upoważnionych do kontroli biletów oraz nie udostępniono wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Tym samym, rozpoznając skargę na podstawie nadesłanego jej odpisu w niebudzącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, na mocy art. 154 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd zobowiązał (w pkt II sentencji) stronę przeciwną do rozpoznania wniosku z [...] listopada 2012 r. w zakresie pkt [...] i [...]. Zdaniem Sądu bezczynność organu po wyroku nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa (o czym orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 154 § 2 zdanie drugie p.p.s.a.), przy czym ocena Sądu w tej materii może dotyczyć wyłącznie stanu związanego z niewykonaniem wyroku o sygnaturze IV SAB/Wr 299/17, a nie w związku z całokształtem sprawy od momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] listopada 2012 r., gdyż przedmiotem niniejszego rozpoznania jest wyłącznie kwestia niewykonania powołanego wyroku. Ponadto organ częściowo wyrok wykonał, wprawdzie przy tym ze zwłoką, ale zaledwie około trzytygodniową, nie jest to zatem opieszałość znacznego stopnia i aczkolwiek Sąd musi nadto uwzględnić, że w zakresie pkt [...] i [...] wniosku stan bezczynności trwa do czasu obecnego wyrokowania, jednakże przedmiot sprawy dotyczy zdezaktualizowanego już stanu przypadającego na rok 2012 przy wieloletniej bierności strony skarżącej, na co już słusznie wskazał Sąd w końcowych fragmentach motywów wyroku o sygn. IV SAB/Wr 299/17 (str. [...] i [...] uzasadnienia). Z tych samych powodów Sąd uznał (pkt I sentencji), że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję z tytułu niewykonania wyroku spełni grzywna w wysokości 300 złotych, która mieści się w wymiarze art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a. Przepis § 6 wymienionego artykułu bowiem nie wprowadza dolnej granicy grzywny. Według art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Przy czym stwarza ona jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej. Wymaga się zatem do jej uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy czy szkody (por. wyroki NSA - z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17, z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 292/17, z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 268/17, z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, z dnia 9 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). W rozpatrywanej sprawie uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący powołał się na okoliczność długotrwałej i celowo utrzymywanej w jego przekonaniu przez organ bezczynności oraz na fakt poczynienia przezeń nakładów poniesionych na korespondencję związaną z rozpoznaniem prostego, trzypunktowego wniosku. W ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiłoby nie tylko zbyt dotkliwą sankcję dla organu za częściowe tylko niewykonanie wyroku, a poza tym nie można przyjąć, że bliżej zresztą niesprecyzowane w skardze co do wysokości nakłady poniesione na korespondencję znamionują powstanie szkody wymagającej zadośćuczynienia w tym trybie skoro wydatki tego rodzaju są ponoszone zwyczajowo. Instytucja z art. 154 § 7 p.p.s.a. powinna dotyczyć wyjątkowych, drastycznych przypadków, a nie standardowego przejawu bezczynności czy przewlekłości. Z tego względu w tej części Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach procesu zwartych w punkcie V sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ winien wypowiedzieć się w zakresie pkt [...] i [...] wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. w ramach środków prawnych przewidzianych przepisami u.d.i.p.