I OSK 369/20

Dnia 12 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. i J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 250/19 w sprawie ze skargi Z. N. i J.N. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Z. N. i J.N. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 22 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. N. i J. N. (Skarżący) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy obu instancji odmówiły Skarżącym zwrotu nieruchomości będącej własnością Gminy Miasto R. (Gmina) oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni 0,1151 ha powstałej z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]objętej księgą wieczystą nr [...]. Oddalając skargę na podstawię art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie mają przepisy definiujące oraz regulujące zagadnienie pasa drogowego, które obowiązywały w momencie ustalania oraz realizacji celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że w latach 1973-1985 (do dnia 30 września 1985 r.) miarodajna w tym zakresie była ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (w tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 21 tej ustawy). Nie można także pominąć, że na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 31 z dnia 10 lutego 1971 r., która w § 3 ust. 2 przewidziała możliwość zwiększania szerokości pasów drogowych dróg publicznych – w razie potrzeby wynikającej z wieloletnich programów (planów) budowy lub przebudowy dróg – dla urządzeń obejmujących m.in. zadrzewienia grupowe (pkt 3), ścieżki dla ruchu rowerowego lub pieszego (pkt 6), składy materiałów drogowych (pkt 7), zjazdy, zatoki autobusowe lub postojowe i parkingi (pkt 8). Jakkolwiek powyższa uchwała zgodnie z jej § 1 ust. 1 miała mieć zastosowanie do dróg publicznych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz poza granicami ciągłej lub skupionej zabudowy wsi, to jednak uwzględniając treść szerszej delegacji z art. 21 ustawy z 1962 r., należy mieć na uwadze faktyczną praktykę stosowania jej przepisów w granicach administracyjnych miast. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z art. 2a. ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dokonane w sprawie ustalenia przesądzają o tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 2 i art. 4 pkt 2). Wobec powyższego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej niedopuszczalne jest orzeczenie o jej zwrocie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). Skoro niewątpliwie działka nr [...]objęta żądaniem zwrotu stanowi część drogi publicznej, upoważnia to do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o jej zwrot jako nieruchomości wywłaszczonej prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W związku z powyższym Sąd w całości podzielił ustalenia faktyczne i oceny prawne organów orzekających w sprawie, które zasadnie uznały, że sporna działka jako znajdująca się w granicach pasa drogowego drogi publicznej (ul. S. M.) nie może stać się przedmiotem orzeczenia o zwrocie. Trafnie zatem orzekające w sprawie organy administracji orzekły o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwiającego dokonanie jego kontroli instancyjnej przez NSA, a w szczególności: a. brak wyjaśnienia jaka podstawa prawna powinna zostać przyjęta do określenia granic pasa drogowego ul. M. w [...], b. brak wyjaśnień co do podstawy faktycznej w postaci praktyki stosowania przepisów oraz jej wpływu na ocenę prawidłowości postępowania przed organami administracji, c. brak odniesienia do zarzutów postawionych przez skarżących zawartych w skardze na decyzję Wojewody z [...] stycznia 2019 r., oraz brak wyjaśnień co do prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Rzeszowie i zaakceptowanie przez ten Sąd uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie kontrolowane przez WSA w Rzeszowie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci braku podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości pomimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności: a. braku szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia jaki był cel wywłaszczenia działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot, a w tym braku dokonania ustaleń celu wywłaszczenia na podstawie decyzji Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...].05.1971r., znak: [...], ustalającej lokalizację szczegółową budowy ulicy wzdłuż [...] P. odcinek [...], a także załączników graficznych do tej decyzji, b. braku szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia czy na działce nr [...]obr, [...] R. objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia, a jeżeli tak, to kiedy miało to nastąpić, c. przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na podstawie treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, d. dokonania przez organy administracji ustaleń dotyczących granic pas drogowy ul. M. w oparciu o dane z ewidencji gruntów oraz treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy niezasadnym odrzuceniu i pominięciu dowodu z opinii biegłych geodetów - mgr inż. P. K. i mgr inż. R.J. z dnia [...].09.2011 r., mimo, że opinia ta zawiera dokładne określenie granic pasa drogowego, a poprzez to błędne przyjęcie przez organy administracji, że działka [...]obr, [...] R. leży w pasie drogi publicznej ul. M. w [...], a także w postaci błędnej oceny materiału dowodowego i dokonania ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy skutkujących niezasadnym przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, że cel ten nie został zrealizowany, II. Naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz, 2204 ze zm,, dalej jako: u.g.n.), poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa do odmowy zwrotu nieruchomości oraz wydanie decyzji negatywnej dla wnioskodawców, pomimo braku podstaw do stwierdzenia w toku postępowania spełnienia negatywnych przesłanek do zwrotu nieruchomości, 2) art. 136 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3, art. 113 ust. 1 i art. 6 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu nieruchomości w sytuacji zrealizowania na niej prywatnego parkingu, który nie stanowił realizacji celu publicznego w rozumieniu wskazanych przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zasadny okazał się zarzut objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej. Przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem dla jej rozpoznania konieczne było ustalenie zarówno celu wywłaszczenia jak i to, czy został on zrealizowany. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że celem wywłaszczenia była budowa inwestycji pod nazwą "budowa ulicy wzdłuż P.P.". Z decyzji Starosty wynika, że sporna działka w całości wykorzystywana jest pod utwardzony kostką brukową parking z przeznaczeniem "dla pracowników i gości N.SA Oddział w R." co wynika z usytuowanego na parkingu znaku informacyjnego. Z dalszych ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że część działki [...]wchodzi w linie rozgraniczające inwestycji zajętej pod drogę publiczną (str. 11 decyzji Starosty). Następnie wskazane zostało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany także na części działki [...] (str. 12 decyzji Starosty). Starosta w dalszej części decyzji (str. 16) wyjaśnił, że wybudowana ulica M. obejmowała część działki [...], następnie przy modernizacji inwestycji poszerzono linie rozgraniczające poprzez włączenie całej działki [...] (to jest działki, z której powstała działka [...]) do pasa drogowego ul. M. Ostatecznie, organ pierwszej instancji przyjął, że na części działki [...]wybudowano ulicę, co oznacza zrealizowanie celu wywłaszczenia. Jednocześnie ustalił, że cała działka [...]zaliczona została przy modernizacji ewidencji gruntów do użytku drogowego, co tym samy świadczy, że leży w pasie drogowym publicznej drogi. W konsekwencji uznał, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ drugiej instancji ustalił, że na nieruchomości znajduje się obecnie utwardzony kostką parking oraz chodnik, cała działka [...]została zaliczona do pasa drogowego ul. S. podczas modernizacji gruntów. Wyjaśnił że ma ona status drogi publicznej co oznacza, jej zwrot jest niedopuszczalny. Odnosząc się do zarzutów Skarżących dotyczących posadowienia na działce [...]prywatnego parkingu przywołał stanowisko wyrażone przez NSA w wydanym w sprawie wyroku z 21 stycznia 2014 r. I OSK 868/13, zgodnie z którym sam fakt, że parking ma ograniczoną dostępność dla użytkowników drogi nie oznacza, że nie może stanowić części pasa drogowego. Organy obu instancji odwoływały się do wytycznych zawartych w uprzednio wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach i to zarówno jeżeli chodzi o konieczność poczynienia ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jak i danych zawartych w ewidencji gruntów, wyjaśniając również w uzasadnieniach decyzji z jakich przyczyn pomijają przywoływaną opinię biegłych geodetów z [...] września 2011 r. (str. 7 decyzji Starosty, str. 12 decyzji Wojewody). Skarżący w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji kwestionowali prawidłowość poczynionych przez organy ustaleń zarówno jeżeli chodzi o ustalenie celu wywłaszczenia jak i jego realizacji, w tym momentu jego zrealizowania. Kwestionowali również dokonywanie ustaleń co do zrealizowania celu wywłaszczenia na podstawie treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i danych z ewidencji gruntów (w tym jeśli chodzi o ustalenie zasięgu pasa drogowego ul. M.). Podkreślali, że organ nie uwzględnił opinii biegłych geodetów z [...] września 2011 r. Wskazywali, że zrealizowanie na nieruchomości prywatnego parkingu nie może być uznane za zrealizowanie celu publicznego w rozumieniu art. 13 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 2, art. 113 ust. 1 i art. 6 u.g.n. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się do wskazania, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia istotne znaczenie mają przepisy definiujące oraz regulujące zagadnienie pasa drogowego, następnie do zacytowania fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z 12 września 2017 r. II SA/Rz 575/17 wskazującego, jakie to przepisy regulowały pojęcie pasa drogowego by końcowo wskazać, że dokonane ustalenia faktyczne przesądzają o tym, że nieruchomość stanowi część drogi publicznej zatem nie może podlegać zwrotowi. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny ani prawidłowości stanowiska organów, co do przyjętego przez nie celu wywłaszczenia to jest budowy ulicy wzdłuż p. P., ani co do prawidłowości podstawowych dla rozpoznania niniejszej sprawy ustaleń w zakresie zasięgu pasa drogowego ul. M. Sąd nie odniósł się również do argumentacji Skarżących kwestionujących możliwość dokonania ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz danych z ewidencji gruntów. Nie odniósł się także do argumentacji Skarżących dotyczącej sprzeczności tychże ustaleń z przywoływaną przez nich opinią geodetów z [...] września 2011 r. Co również istotne, Sąd nie odniósł się do argumentu Skarżących, że zrealizowanie na działce prywatnego parkingu nie może być uznane za zrealizowanie celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zostaje on naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem zobowiązującym organ do rozpoznania sprawy. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 17 maja 2023 r. III OSK 246/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono, co prawda, formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa, gdyż z nie sposób wywieść dlaczego Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy i z jakich przyczyn uznał, że argumentacja strony Skarżącej, w tym w szczególności dotycząca wadliwości podstawowych dla sprawy ustaleń faktycznych jest niezasadna. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sprowadza się do stwierdzenia, że skoro sporna działka leży w pasie drogowym publicznej to jej zwrot nie jest możliwy. Co do zasady stanowisko o braku możliwości zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest prawidłowe, jednak w niniejszej sprawie, jak wynika ze skargi oraz skargi kasacyjnej, sporne jest m.in. to, czy działka [...] stanowi część drogi publicznej, a do dotyczących tej kwestii zarzutów zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł. Oznacza to, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien odnieść się w sposób rzetelny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, uwzględniając również w tym względzie stanowisko wyrażone w uprzednio wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznanie za zasadne zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przedwczesnym czyniło odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Uznając więc skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.