II OSK 1324/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 489/17 w sprawie ze skargi R. K. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 277/09 zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie ze skargi [...] spółki z o. o. w W. (obecnie [...] S.A. w W.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 489/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. K. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Kr 277/09. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 277/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji telefonii komórkowej GSM 900 nr [...] M. wraz drogą dojazdową zlokalizowaną na dz. Nr [...] w miejscowości P. gm. N., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. R. K. wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem WSA w Krakowie. Skarżący powołał się na przesłankę z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, tj. pozbawienie możności działania strony na skutek naruszenia przepisów prawa tj. art. 73 § 4 p.p.s.a. Wskazał, że wszystkie adresowane do niego pisma sądowe zostały wysłane na nieprawidłowy adres, który nie był jego adresem do doręczeń (ani nawet adresem zamieszkania). Dopiero 13 stycznia 2017 r. skarżący, przeglądając akta administracyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B., natrafił na odpis wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. W dalszej części skargi wniesiono o uchylenie wyroku o sygn. akt II SA/Kr 277/09, a w konsekwencji oddalenie skargi [...] sp. z o.o. w W. z dnia 2 stycznia 2009 r., bowiem zaskarżone decyzje tj. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymująca wcześniejszą decyzję PINB w B. z dnia [...] marca 2007 r. nakazująca inwestorowi [...] sp. z o.o. w W. są prawidłowe. Zostały one wydane w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest badanie legalności istnienia stacji telefonii komórkowej wobec ostatecznego uchylenia pozwolenia na budowę tej stacji. Istotnym jest, że pomimo, że inwestor w chwili budowania posiadał pozwolenie na budowę tego obiektu to decyzja ta została uchylona i ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a równocześnie obiekt i jego usytuowanie jest niezgodne z prawem, bowiem jest z sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Dokładna analiza akt sprawy potwierdziła, że powołanie się na powyższą przesłankę przez skarżącego jest zasadne. Pisma kierowane przez WSA w Krakowie do R. K. były wysyłane na adres błędny adres, który nie był adresem do doręczeń. W pismach kierowanych przez skarżącego do organów, strona wskazała, iż zamieszkuje na ul. [...], a adresem do korespondencji jest adres na ul. [...], a nie jak zostało wysłane przez Sąd na adres: ul. [...]. W rezultacie doprowadziło to do dostarczenia i awizowania przesyłki na niewłaściwy adres, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się z treścią zawiadomienia o terminie posiedzenia i wzięcia udziału w tym posiedzeniu, a także spowodowało doręczenie odpisu wyroku na niepoprawny adres. Skarżący dopiero w dniu 13 stycznia 2017 r. powziął informację o zapadłym wyroku i w otwartym terminie dla dokonania tej czynności procesowej złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem. Odnosząc się do części skargi, w której domagano się uchylenia wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 277/09 Sąd stwierdził, że argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przez inwestora w okresie od dnia 7 października 2002 r. do dnia 25 listopada 2002 r. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na budowę oraz ostateczną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2003 r. i umorzył postępowanie w I instancji. Powodem uchylenia decyzji było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] września 2003 r. nieważności decyzji Burmistrza Gminy N. z dnia [...] czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na jej niezgodność z warunkami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. (w aktach adm. brak decyzji SKO). Z powyższego wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. niesłusznie przyjął, że na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę stacji inwestor powinien być traktowany jako podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej. W rezultacie nieprawidłowo przyjął, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1-2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jest "legalizacja samowoli budowlanej", dla której istotna jest zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy zarówno I jak i II instancji błędnie przyjęły, że należy ustalić czy w chwili obecnej budowa jest zgodna z prawem, czyli m.in. z obowiązującymi obecnie przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla oceny przedmiotowej inwestycji ważne są bowiem przepisy prawa obowiązujące w okresie istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, która dopiero w późniejszym czasie została uchylona. Organy powinny oceniać legalność inwestycji, biorąc pod uwagę ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Organy natomiast, prowadząc analizę obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego, uznały iż zachodzi niezgodność posadowienia obiektu z ustaleniami tego planu, co przesądziło o niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. K., podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył w toku postępowania i nie omówił w uzasadnieniu wyroku innych podstaw do dokonania rozbiórki, w tym na podstawie art. 67 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy administracyjnej pozwalał na dokonanie takich rozważań, a to wobec faktu, iż przedmiotowa budowla nie jest użytkowana (i użytkowana być nie może), a żadne prace budowlane nie mogą jej doprowadzić do stanu w którym do użytkowania mogło by dojść. Obowiązek rozpatrzenia skargi w granicach sprawy wynika z brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., który to przepis również pośrednio został naruszony; b) art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na podstawie całokształtu akt administracyjnych i uznanie, iż brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 67 Prawa budowlanego. Budynek nie jest użytkowany, natomiast jego stan techniczny nie może być zmieniony w taki sposób, który gwarantowałby prawo do korzystania i użytkowania obiektu budowlanego w przyszłości; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 1- 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji powinny ustalić okoliczności legalności realizacji inwestycji przez inwestora przy uwzględnieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i w rezultacie niestwierdzenie, iż w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu nie jest konieczne przywrócenie stanu sprzed inwestycji, tj. rozbiórka wykonanych obiektów budowlanych; b) art. 67 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż nieużytkowany obiekt budowlany, wobec którego nie można uzyskać pozwolenia na użytkowanie i wobec którego nie jest możliwe prowadzenie prac polegających na jego wykończeniu, remoncie, które to czynności umożliwiłyby doprowadzenie do korzystania z obiektu budowlanego nie jest obiektem, wobec którego należy orzec nakaz rozbiórki. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu art. 51 prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z tego przepisu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ma nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych". W przedmiotowej sprawie organy administracji prawidłowo nakazały rozbiórkę stacji telefonii cyfrowej w trybie art. 51 ust 7 Prawa budowlanego, bowiem w świetle zebranego materiału dowodowego nie istniała możliwość doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, wobec faktu, iż stacja telefonii cyfrowej była niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie może w tej sytuacji uzyskać ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowania, na podstawie której można by uznać, iż proces budowlany został zakończony. Nie można również przeprowadzić takich robót budowlanych, czy przeprowadzić innych działań i podjąć czynności, które zamierzenie budowlane doprowadziłoby do końca. W takiej sytuacji należałoby rozważyć zastosowanie w tej sprawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru, budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł wystąpienie jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 419/08; z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 437/05; z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05 oraz wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1558/11) i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220). W tej sprawie inwestorem i adresatem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej była spółka [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. Spółka ta była stroną postępowania w sprawie II SA/Kr 277/09 zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r. uchylającym decyzje organów obu instancji. Następcą prawnym tej spółki od 2011 r. jest spółka [...] S.A. w W. Spółka [...] S.A. w W. nie brała udziału w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie (II SA/Kr 489/17) zainicjowanym skargą R. K. o wznowienie postępowania w sprawie II SA/Kr 277/09. Spółka - jako następca prawny inwestora - nie została uznana przez Sąd I instancji za stronę postępowania, nie doręczono jej odpisu skargi o wznowienie postępowania i nie zawiadomiono o terminie rozprawy w dniu 5 października 2017 r. Już po doręczeniu stronom odpisów skargi kasacyjnej R. K. od wyroku z dnia 5 października 2017 r. - pismem z dnia 23 lutego 2018 r. - zgłosił swój udział w sprawie pełnomocnik [...] S.A. (k.130). Nie zmienia to jednak faktu, iż Sąd I instancji wydał wyrok kończący postępowanie sądowe, w którym nie brał udziału następca prawny inwestora. Przedstawione okoliczności tej sprawy prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż następca prawny inwestora został pozbawiony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W związku ze stwierdzoną nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do wskazania przyczyny nieważności postępowania, nie badał zaś zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem strony nie mogą ponosić kosztów błędnego działania Sądu.