VII SA/Wa 2991/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] udzielił inwestorowi – [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1-7 wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych w miejscowości [...] oraz określił termin wykonania robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw, murków oporowych, chodników, utwardzeń, montażu drzwi garażowych oraz robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych w ww. budynku w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 sierpnia 2019 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.). Powyższa decyzja została doręczona inwestorowi w dniu 26 lipca 2018 r. P. G. wniósł w dniu 24 września 2018 r. od tej decyzji odwołanie wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nigdy nie doręczono mu przedmiotowej decyzji. Wyjaśnił, że o jej wydaniu dowiedział się w dniu 20 września 2018 r., podczas przeglądania akt sprawy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego przeznaczonego do wysokiego składowania produktów spożywczych. P. G. podniósł, że art. 33 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, dlatego budynek A, do którego odnosi się decyzja [...] jest bezpośrednio pochodną decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dla J. P. Wskazał, że w przypadku decyzji nr [...] jego nieruchomość, tzn. działka nr [...] obręb [...] znajdująca się przy ul [...] w [...], zgodnie z przepisami znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Dalej P. G. wyjaśnił, że w dniu [...] września 2018 r. przedstawiciel firmy [...] Sp z o. o. za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...] złożył wniosek o uchylenie w całości decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego przeznaczonego do wysokiego składowania wraz z infrastruktura wewnętrzną. Zdaniem P. G. potwierdzono tym jednocześnie, że w wyżej wymienionym postępowaniu miał on i nadal ma przymiot strony. Odwołujący się podniósł, że od jakiegoś czasu jest wykluczany z możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, a organ dąży do celowego wyeliminowania składanych przez niego wniosków oraz ogranicza jego prawa do korzystania z nieruchomości i zalegalizowania budowli na działce sąsiadującej z jego działką, czego wyrazem jest wadliwa i błędna decyzja nr [...]. Zarzucił również, że nie jest informowany o wydawanych decyzjach, nie są mu one przesyłane, jak również jest mu utrudniany lub uniemożliwiany do nich dostęp. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. odmówił P. G przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji PINB w [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 58 k.p.a. oraz wskazał, że osobą zainteresowaną przywróceniem terminu jest każdy, kto jest uprawniony lub zobowiązany do dokonania konkretnej czynności procesowej w określonym terminie. W sprawach z zakresu postępowań administracyjnych takimi osobami są strony postępowania, nie zaś każdy zainteresowany. W ocenie organu musi więc być to osoba posiadająca swój własny indywidualny interes prawny. Zdaniem organu potwierdza to również brzmienie art. 59 k.p.a., który wskazuje, że to strona może wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu i jednocześnie to strona musi uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Dalej organ podniósł, że w myśl art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prażony lub obowiązek". Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. [...] WINB stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy organ powiatowy po rozpatrzeniu wniosku inwestora - [...] sp. z o.o. z dnia 12 lipca 2018 r. oraz przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w oparciu o art. 59a Prawa budowlanego udzielił ww. Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1-7 wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych w miejscowości [...], określając jednocześnie termin wykonania robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw, murków oporowych, chodników, utwardzeń, montażu drzwi garażowych oraz robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych w ww. budynku. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. [...] WINB wyjaśnił, że w wyroku z dnia 28 lutego .2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/17, WSA w Warszawie wyjaśnił, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie organu brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania albowiem P. G. nie jest stroną postępowania zakończonego wydaną przez PINB w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Nie brał on udziału w przedmiotowym postępowaniu również jako podmiot na prawach strony. Z akt sprawy nie wynika także, aby był osobą upoważnioną do reprezentowania [...] sp. z o.o. Wydana przez organ powiatowy decyzja nie została mu zatem doręczona. W rezultacie powyższego nie był on legitymowany do złożenia odwołania od opisanej wyżej decyzji, nie rozpoczął się dla niego również bieg terminu do jego złożenia, dlatego też nie przysługiwało mu uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ podkreślił, że konsekwencją braku legitymacji do wniesienia odwołania jest brak legitymacji do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto organ wskazał, że w związku z przedstawioną wyżej argumentacją odstępuje od zbadania merytorycznych przesłanek zastosowania art. 58 k.p.a., tj. uprawdopodobnienia braku winy w złożeniu odwołania, złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny oraz dopełnienia czynności, dla której określony był termin, albowiem kwestie te mają, z uwagi na przytoczone wyżej stanowisko, charakter wtórny. Wniosek o przywrócenie terminu złożony został bowiem przez podmiot nieuprawniony. P. G. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77 § i ar. 80 k.p.a., art. 33, art. 49 punkt 2, i 4a, art. 81, art. 84, art. 84a Prawa budowlanego, art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w wadliwej, jego zdaniem, decyzji, na podstawie której toczy się inwestycja przy ul. [...], jest uznawany za stronę postępowania, jak również jego nieruchomość została uwzględniona w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący podniósł, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane był przedmiotem licznych interpretacji zarówno w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie. Przyjmuje się, że przyjęte w tym przepisie ograniczenie podmiotowe co do kręgu uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę omawiany przepis wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji decyzji nie tylko inwestorowi ale również tym, którym decyzja o użytkowaniu ingerencje w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. Skarżący wskazał również, że w dniu 18 czerwca 2018 r., po wyjściu nowych faktów dotyczących inwestycji, został złożony wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] i [...] w [...] przy ul. [...]. Pozwolenie na użytkowanie budynku A zostało wydane w dniu 26 lipca 2018 r. a więc przed rozstrzygnięciem złożonego przez niego wniosku z dnia 18 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2019 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy kopii dokumentów dotyczących zaskarżonego postanowienia. Przedstawił również argumenty wskazujące, jego zdaniem, na wadliwość decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie natomiast do treści art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Powodem odmowy przywrócenie skarżącemu przez [...] WINB terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] było uznanie przez organ, że nie jest on stroną postępowania w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi - [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w miejscowości [...]. Podstawę prawną wskazanej wyżej decyzji stanowił art. 55 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Zgodnie z art. 59 ust. 7 tej ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, orzeczenie.nsa.gov.pl). Te wyjątkowe sytuacje opisane w cytowanym wyżej wyroku nie zachodzą jednak w niniejszej sprawie. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych projektowanych na terenie składającym się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...] w obrębie [...], położonych w [...] przy ulicy [...]. Decyzja ta nie została uchylona, ani w inny sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Podejmował on wprawdzie próby wzruszenia jej w trybie wznowienia postępowania ale bezskutecznie. Wniosek skarżącego z dnia z dnia 18 stycznia 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją został rozpatrzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowania w sprawie. WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1658/17, oddalił zaś skargę P. G. na tę decyzję. Kolejny wniosek skarżącego w tym zakresie z dnia 4 stycznia 2018 r. został rozpatrzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/18, oddalił skargę w tej sprawie. Określenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji winno zatem w niniejszej sprawie nastąpić w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stroną tego postępowania był zatem wyłącznie inwestor – [...] Sp. z o.o., zaś skarżący statusu tego nie posiadał. Bez wpływu na określenie stron w tym postępowaniu pozostawał kolejny już wniosek skarżącego z dnia 18 czerwca 2018 r. o wznowienie postępowania` zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tej inwestycji. W związku z tym należy stwierdzić, że prawidłowo [...] WINB odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym oraz określającej termin wykonania robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw, murków oporowych, chodników, utwardzeń, montażu drzwi garażowych oraz robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych w ww. budynku w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 sierpnia 2019 r. Strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103, LEX 33684). Konsekwencją braku legitymacji do wniesienia odwołania jest zatem brak legitymacji do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 456/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.