VII SA/Wa 2811/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z odwołaniem "[...]" sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. reprezentowanych przez J. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" usuniecie nieprawidłowości, wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na terenie nieruchomości, oznaczonej działką nr ew. [...], usytuowaną w [...] przy ul. [...], poprzez wykonanie robót budowlanych w wyznaczonym terminie - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zawiadomieniem z 16 marca 2017 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" reprezentowaną przez zarząd w osobach: P. O., Z. N., D. K., obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], położonej w [...], przy ul. [...] sporządzonej przez osobę do tego uprawnioną, która winna zawierać szczegółową analizę: - stanu technicznego i przydatności do użytkowania wszystkich pomieszczeń, lokali i części wspólnych w/w budynku, - stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, wentylacyjnych, spalinowych) obsługujących w/w budynek, - stanu technicznego pokrycia dachu, a w wypadku wadliwego stanu technicznego - opis robót budowlanych niezbędnych do wykonania, które ten stan wyeliminują. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 11 września 2017r. wpłynęła przekazana przy piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z 6 września 2017 r. ekspertyza stanu technicznego obiektu budowlanego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], sporządzona przez mgr inż. Ł. Z. (upr. nr [...], [...]) oraz inż. K. P. (upr. nr [...], [...]), uzupełniona dwukrotnie "Suplementem do ekspertyzy", przesłanym przy piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z 21 listopada 2017r. oraz "Suplementem nr 2 do ekspertyzy" przesłanym przy piśmie firmy "Zarządzanie i Administrowanie Nieruchomościami B. C." z 30 kwietnia 2018 r. Pismem z 30 maja 2018 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 k.p.a., a następnie decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" usuniecie nieprawidłowości, wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego na terenie nieruchomości oznaczonej działką nr ew. [...], usytuowaną w [...] przy ul. [...], stwierdzonych w ekspertyzie technicznej i w uzupełnieniach do tej ekspertyzy poprzez wykonanie robót budowlanych w wyznaczonym terminie. Odwołanie od tej decyzji wniosła "[...]" sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. reprezentowane przez J. O. Organ drugiej instancji, odnosząc się do wniesionych odwołań wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28-30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 1984 r., sygn. akt: I SA 1748/83). Postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową. W budynku tym działa Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez zarząd. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntowana jest linia, że adresatami rozstrzygnięć w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych jest właściciel lub zarządca budynku. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ustawy Prawo budowlane "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy podmiotem obowiązanym do usunięcia nieprawidłowości wynikających ze stanu technicznego przedmiotowego budynku, tj. stroną postępowania uznana została Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez zarząd w osobach: P. O., Z. N. i D. K. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęte jest, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym (wspólnot mieszkaniowych, czy też spółdzielni mieszkaniowych) reprezentują właściwe statutowe organy tych podmiotów. Wprawdzie nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok wspólnoty mieszkaniowej/spółdzielni także właścicieli poszczególnych lokali, którym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jednakże pod warunkiem, że "wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 695/10 oraz z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2047/1). Podobnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 882/11 - właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1904/11 - w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. W ocenie organu wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazywane przez skarżące spółki w odwołaniu nie przesądzają o istnieniu tego rodzaju własnego indywidualnego interesu prawnego. Jak podniesiono w odwołaniu skarżące spółki posiadają "ponad 40% udziałów w nieruchomości ul. [...], [...]". Niemniej w budynku tym działa Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", która reprezentuje również ich interesy. Organ wskazał ponadto, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" wniosła odwołanie od decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., które zostanie rozpoznane odrębnym rozstrzygnięciem. W podsumowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2010 r., sygn. akt: VI SA/Wa 241/10: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Zasadniczo będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub wniesie je osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego". Wobec powyższego należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na to, iż spółki "[...]" sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. nie posiadają statusu strony omawianego postępowania, a tym samym nie mogą odwołać się skutecznie od decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ odniósł się również do zawartej w odwołaniu skargi na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], złożonej na postawie art. 227 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 10 § 1 w zw. 28 § 1 k.p.a., poprzez nie uznanie skarżącego za stronę postępowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znalazł odrębne rozpoznanie. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Spółka wskazała, że decyzja została wydana cyt. "po najmniejszej linii oporu z naruszeniem obowiązującego stanu prawnego bez merytorycznego rozpatrzenia odwołania (...). Z uzasadnienia decyzji nie wynika, żeby organ odwoławczy dokonał analizy akt sprawy w kierunku ustalenia, czy nieruchomości skarżącego posiadającego ponad 40% udziału w nieruchomości, znajdują się w obszarze oddziaływania wydanej przez PINB decyzji (...). Tymczasem decyzja wydana przez PINB rażąco ingeruje w korzystanie z lokalu usługowego o powierzchni 1200 m2, który aktualnie właściciel wydzierżawia. Wykonanie elementów wzmacniających strop (na podstawie ekspertyzy, w której hipotetycznie przewiduje się tylko możliwość ewentualnego przekroczenia granicznych ugięć) spowoduje ograniczenie z korzystania z lokalu nr [...] na wiele tygodni, nie mówiąc już o kosztach jakie skarżący będzie musiał ponieść. Spółka wskazała też, że regulacja ustawowa instytucji zarządu powierzonego (spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej) nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu spółdzielni lub wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. II SA/Sz 1283/17). Stwierdziła, że podjęte rozstrzygnięcie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością, do której skarżąca posiada tytuł prawny, a wykonanie decyzji spowoduje zmianę wykorzystania przestrzeni, w sposób niekorzystny dla właściciela poprzez chociażby wypłatę odszkodowania i brak czynszu od dzierżawcy lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Pierwszym obowiązkiem organu drugiej instancji było dokonanie oceny, czy odwołanie pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony tego postępowania. Zasadnie organ drugiej instancji odstąpił od merytorycznego rozpoznania odwołania oceniając prawidłowo, że nie podchodzi ono od strony. Objęta odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadłą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 ustawy Prawo budowlane. Po myśli art. 61 ustawy Prawo budowlane adresatem rozstrzygnięć podjętych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane mogą być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie można uznać za prawidłową wykładnię art. 61 w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane wyłączenia interesu osób trzecich. Z ograniczenia podmiotów, na które na podstawie przepisu prawa materialnego nałożony może zostać obowiązek, nie można wyprowadzić braku interesu osób trzecich, skoro mogą one żądać nałożenia obowiązku w zakresie przyjętym w przepisach prawa. Zgodnie z art. 28. k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca spółka dysponując określonym udziałem w nieruchomości wspólnej jest podobnie jak pozostali współwłaściciele członkiem wspólnoty ta zaś, poprzez swój zarząd reprezentuje ich na zewnątrz. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Zasadnie organ odwoławczy ocenił, że skarżąca spółka nie jest podmiotem, który spełniałby ww. kryteria. Roboty konieczne do doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego dotyczą części wspólnych, a podnoszone przez spółkę okoliczności świadczą li tylko o naruszeniu jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Podobnie jak pozostali właściciele mieszkań, członkowie wspólnoty, tak też spółka będzie musiała znieść utrudnienia związane z wykonaniem koniecznych robót, udostępniając należący do niej lokal. Kwestie związane z ekonomicznymi skutkami w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy materialnoprwnej do szukania odrębnego od wspólnoty zindywidualizowanego interesu uzasadniającego przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Sąd podziela stanowisko organu - postępowanie z odwołania podmiotu nie będącego stroną postępowania podlega umorzeniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).