II SA/Gl 204/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad porządkowych w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 913, dalej: u.s.w.) w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie [...] (Dz. U. z 2017 r. poz. 730, dalej: ustawa, u.z.m.w.ś.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zgromadzenia A z dnia [...] roku w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K." . Zgromadzenie A (dalej: Zgromadzenie A1), na sesji w dniu [...] podjęło uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K." (dalej: uchwała). Jako podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały Zgromadzenie A1 wskazało art. 20 oraz art. 15 ust. 5 u.z.m.w.ś.. Przepis art. 20 ustawy stanowi, że zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym związku metropolitalnego. Natomiast art. 15 ust. 5 ustawy wskazuje, że w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy. W ocenie organu nadzoru, wskazane w podstawie prawnej przepisy nie dają Zgromadzeniu A1 kompetencji do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz Metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, przyjęcie przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego oraz metropolitalnego regularnego przewozu osób, przy braku kompetencji do stanowienia przez Zgromadzenie A1 w tej materii, jest istotnym naruszeniem prawa. Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu wymaga, aby decyzja podjęta przez dany organ - w tym wypadku uchwała Zgromadzenia A1 - odpowiadała wymogom legalności. Zgromadzenie musi więc posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jego postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie. Stanowisko organu nadzoru znajduje umocowanie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a przykładem tego jest wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/G1 739/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w którym Sąd stwierdził, że "skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania przez radę gminy uchwały, tym samym nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu". W analizowanej sprawie, nie powinno budzić wątpliwości, że stanowisko wyrażone przez Sąd w odniesieniu do organów gminy znajduje pełne zastosowanie do organu stanowiącego A. Względy praworządności wymagają, aby w podstawie prawnej aktu powoływane były te normy prawne, które stanowią bezpośrednią delegację dla podejmowanych działań. Tymczasem, z przywołanego przez Zgromadzenie w podstawie prawnej art. 20 ustawy wynika wyłącznie, że zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym związku metropolitalnego. Powołany przepis art. 20 ustawy ma charakter ustrojowy i nie może stanowić podstawy do uregulowania objętej uchwałą materii. Natomiast przepis art. 15 ust. 5 ustawy przewiduje wyłączną właściwość rady gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rady miasta stołecznego Warszawy, do uchwalania przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. W art. 15 ust. 6 ustawy, co podkreśla organ nadzoru, ustawodawca zawarł przepis kompetencyjny dla rady powiatu i sejmiku województwa do stanowienia przepisów porządkowych, odpowiednio dla powiatowego regularnego przewozu osób oraz wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Natomiast obowiązujące przepisy prawa nie przewidują upoważnienia dla organu stanowiącego metropolii w zakresie metropolitalnych regularnych przewozów osób. Brak normy ustawowej, konkretnie i wprost upoważniającej Zgromadzenie do określonego działania, w tym przypadku przyjęcia Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K., prowadzi do konstatacji, że w tej sferze Zgromadzenie A1 działała bez umocowania prawnego, ponieważ nie istnieją regulacje prawne mogące stanowić podstawę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Regulacje zawarte w uchwale mają charakter powszechnie obowiązujący, a sama uchwała ma walor aktu prawa miejscowego. Przedmiot unormowań dotyczy zaś praw i obowiązków (katalogu nakazów i zakazów) podróżnych korzystających z metropolitalnych przewozów regularnych. Tym samym zachodzi wzmożona potrzeba przestrzegania istniejących w powyższym zakresie norm kompetencyjnych ustanowionych na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, przy jednoczesnym zakazie domniemania kompetencji na rzecz Zgromadzenia A1. Na potrzebę dużej precyzji w realizacji norm kompetencyjnych, ustalających możliwość przyjęcia przez właściwy organ stanowiący przepisów porządkowych w regularnych przewozach osób, wskazuje również zakres oddziaływania ww. przepisów na podmioty realizujące przewozy regularne na danym obszarze. Przepisy przyjęte przez Zgromadzenie A1 znalazłyby bowiem zastosowanie nie tylko do przewozów regularnych organizowanych przez Aw K., ale również do wszystkich przewoźników realizujących metropolitalne przewozy regularne w granicach Związku Metropolitalnego. W ocenie organu nadzoru, powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Mający odpowiednie zastosowanie przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż uchwala organu samorządu województwa (tu: uchwała organu związku metropolitalnego) sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 . Wobec powyższego, zdaniem organu nadzoru, uchwała Nr [...] Zgromadzenia A1 z dnia [...] w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K.", została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym. W skardze z 1 lutego 2019 r.A , reprezentowana przez Przewodniczącego Zarządu A, zarzuca organowi nadzoru, który podjął ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść tego rozstrzygnięcia, a to: 1/ art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe poprzez przyjęcie przez Wojewodę Śląskiego, iż w określonym stanie faktycznym Zgromadzenie A1 nie posiada kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób; 2/ art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a i b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim oraz poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ich zastosowanie doprowadziłoby do przyjęcia, iż w związku z przejętymi przez związek metropolitalny w drodze porozumień zadaniami publicznymi organizatora publicznego transportu zbiorowego. Zgromadzenie A1 posiada kompetencję do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały; 3/ art. 13 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim poprzez ich niezastosowanie przez Wojewodę Śląskiego, podczas gdy ich zastosowanie doprowadziłoby do przyjęcia, iż przejęcie praw i obowiązków związku komunalnego przez skarżącego, w tym związanych z wykonywaniem zadań publicznych prowadzi do przekazania kompetencji do stanowienia aktów prawa o miejscowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż zgodnie z art. 15 ust. 5 i 6 ustawy Prawo przewozowe (dalej: u.p.p.) przepisy takie, w odniesieniu do gminnych regularnych przewozów pasażerskich ustala rada gminy, powiatowych regularnych przewozów pasażerskich - rada powiatu, wojewódzkich regularnych przewozów pasażerskich - sejmik województwa. Gminne, powiatowe oraz wojewódzkie regularne przewozy pasażerskie należy utożsamiać ze zdefiniowanymi w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2016, dalej: u.p.t.z.) kategoriami przewozów pasażerskich, tj. gminnych (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.), powiatowych (art. 4 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z.), wojewódzkich (art. 4 ust. 1 pkt 25 u.p.t.z.). W związku z wejściem w życie przepisów dotyczących, najpierw ustawy o związkach metropolitalnych, a następnie ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim do u.p.t.z. dodano kolejną kategorię przewozów, tj przewozy o charakterze metropolitalnym (art. 4 ust. 1 pkt 5a u.p.t.z.). Zmiana ta nie znalazła jednak odzwierciedlenia w ustawie Prawo przewozowe, gdzie art. 15 ust. 5 i 6 w dalszym ciągu stanowiły o przewozach gminnych, powiatowych i wojewódzkich pomijając przewozy o charakterze metropolitalnym. W związku z powyższym literalna wykładnia przepisu art. 15 ust. 5 i 6 ustawy Prawo przewozowe doprowadziłaby do nie dających się zaakceptować skutków w postaci braku organu właściwego do ustalania przepisów porządkowych w metropolitalnych przewozach pasażerskich, tj. przewozów wykonywanych w granicach administracyjnych związku metropolitalnego, co istotne innych niż gminne, powiatowe oraz wojewódzkie przewozy pasażerskie. Nie sposób przyjąć aby racjonalnie działający ustawodawca zakładał brak możliwości stanowienia przepisów porządkowych w przewozach metropolitalnych, dopuszczając jednocześnie ich ustanowienie w odniesieniu do przewozów gminnych, powiatowych oraz wojewódzkich. W związku z tym, że wykładnia literalna prowadzi do wniosków niemożliwych do zaakceptowania, przepisy art. 15 ust. 5 i 6 ustawy Prawo przewozowe powinien być interpretowany z uwzględnieniem wykładni celowościowej oraz w powiązaniu z art. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określającym właściwość organizatorów publicznego transportu zbiorowego. I tak zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4b lit a i b związek metropolitalny jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich albo w zakresie, w jakim mu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego. Związek metropolitalny stanowi zrzeszenie gmin województwa śląskiego charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych. Ma osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Należy przyjąć zatem, iż w zakresie przewozów metropolitalnych związek metropolitalny uprawniony jest do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przywołano przykład może być planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (art. 9 ust. 1 pkt 4b u.p.t.z.) oraz zasad i warunków korzystana z przystanków komunikacyjnych i dworców (art. 15 ust. 2 u.p.t.z.). Wobec tego, mimo braku wyraźnej delegacji dla zgromadzenia związku metropolitalnego organ ten może stanowić przepisy porządkowe w metropolitalnych regularnych przewozach pasażerskich, gdyż delegacja ta w istocie odnosi się do organu stanowiącego właściwego organizatora publicznego transportu zbiorowego. Skarżący podnosi, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się w wyjątkowych facjach odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu, czego przykładem orzeczenie pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. wydane w sprawie o sygn. akt III CZP 37/04. Sąd Najwyższy stwierdził m. in., iż w doktrynie i w orzecznictwie trafnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową. Natomiast w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Jako nietrafne ocenia stanowisko Wojewody Śląskiego odnośnie braku podstaw do podjęcia przez Zgromadzenie A1 przepisów porządkowych w zakresie gminnych regularnych przewozów pasażerskich, do których uchwała się także odnosi. Jak wyjaśnia skarżący, A zawarła następujące porozumienia o przejęciu zadań z zakresu organizowania publicznego transportu zbiorowego: 1/ porozumienie z dnia [...] w sprawie powierzenia Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii pełnienia funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 o publicznym transporcie zbiorowym w przewozach pasażerskich organizowanych dotychczas przez Miasto T. Miejski Zarząd Komunikacji w T.; 2/ porozumienie z dnia [....] w sprawie przekazania przez KZK GOP zadań organizacji publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach z1 pasażerskich na rzecz A; 3/ porozumienie z dnia [...] w sprawie przekazania zadań MZKP w T. w postaci organizacji publicznego transportu zbiorowego gminnych przewozach pasażerskich na rzecz A. Na mocy zawartych porozumień Skarżąca przejęła zadanie publiczne w postaci pełnienia, funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich od trzech dotychczasowych organizatorów, tj. Miasta T. oraz dwóch związków komunalnych - Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP w K. oraz Międzygminnego Zarządu Komunikacji Pasażerskiej w T. W związku powyższym od dnia 1 stycznia 2019 r. A na terytorium związku metropolitalnego pełni funkcję organizatora publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich, które w części bezpośrednio a w części za pośrednictwem ww. związków komunalnych przejęła od gmin członkowskich związku metropolitalnego. Podstawą prawną do przejęcia przez związek metropolitalny zadań pełnienia funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego był art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś. , który stanowi, iż związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnej Dodatkowo wskazano na art. 7 ust. 1 pkt 4b lit b u.p.t.z. zgodnie z którym związek metropolitalny jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego (jednostką samorządu terytorialnego jest również związek komunalny (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.t.z.)). Porozumienia zawierane przez związek metropolitalny na tej podstawie prawnej w sprawie przekazania zadań na rzecz związku metropolitalnego mają szczególny charakter, o czym świadczy chociażby brak odesłania do porozumień uregulowanych w ustawie o samorządzie gminnym. A więc inaczej niż w przypadku porozumień z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.z.m.w.ś. Poza tym ustawa przewiduje odrębny sposób finansowania przekazanych porozumieniem zadań w postaci części zmiennej składki rocznej płatnej w zależności od kosztu zadań jakie ponosiły na przekazane zadanie gminy członkowskie (art. 53 ust. 5). Z powyższym sposobem przekazania zadań publicznych koresponduje zastosowany przez Skarżącego przepis art. 13 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim. Zgodnie art. 13 ust. 1 pkt 2 jeżeli jest to niezbędne i do zapewnienia wykonywania zadań publicznych przez związek metropolitalny związek - międzygminny, za zgodą związku metropolitalnego wyrażoną w drodze uchwały) zgromadzenia tego związku, może postanowić, w drodze uchwały zgromadzenia związku międzygminnego, o przeniesieniu na związek metropolitalny wszelkich praw i obowiązków związku międzygminnego, o ile przedmiot jego działalności jest związany z realizacją zadań i związku metropolitalnego. Jak wynika z art. 13 ust. 6, przeniesienie praw i obowiązków, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkuje wstąpieniem związku metropolitalnego we wszelkie prawa i obowiązki związku międzygminnego, w tym związane z wykonywaniem w zadań publicznych oraz wynikające z zezwoleń i koncesji oraz innych aktów j administracyjnych. Podobne przepisy dotyczą jednostek budżetowych wykonujących zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego (art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 4). Związki komunalne ,tj. Komunikacyjny Związek Komunalny GOP oraz Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w T. przekazały na podstawie powyższych przepisów swoje prawa i obowiązki na rzecz A w tym związane z wykonywaniem zadań i publicznych, co nastąpiło na podstawie określonych uchwał wskazanych w skardze. Założeniem przepisów ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim było skupienie w związku metropolitalnym wszelkich dotychczas wykonywanych przez gminy i związki komunalne zadań publicznych z zakresu publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich, ale także przejęcie wszystkich praw i obowiązków, w tym związanych z wykonywaniem zadań publicznych oraz całej istniejącej struktury organizacyjnej organizatorów, tj. dwóch związków komunalnych KZK GOP oraz MZKP T. oraz jednostki budżetowej Miasta T. czyli Miejskiego Zarządu Komunikacji w T. Nie powinno budzić wątpliwości, iż związek metropolitalny wykonujący zadania gminne gmin członków związku metropolitalnego uzyskuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na swoim terytorium w zakresie związanym z realizacją przejętych od gmin zadań publicznych. Sam ustawodawca przesądził, iż przekazanie zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego przenosi kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego, czego przykładem jest chociażby kompetencja dla Zgromadzenia A1 w przedmiocie uchwalania planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów metropolitalnych oraz przekazanych metropolii 1 przez gminy na podstawie porozumienia (art. 9 ust. 4b lit b i c .u.p.t.z.). Ww. plan zgodnie z art. 9 ust. 3 u.p.t.z. jest aktem prawa miejscowego. Przepisy ustawy o związku metropolitalnym w województwie [...] odpowiadają w swojej konstrukcji przepisom regulującym związki komunalne, które przejęły zadania gmin członkowskich. A przyjmuje się, że zgromadzenie związku komunalnego na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przekazanych do związku zadań. Jak stwierdził w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. (II OSK 403/17, LEX nr 2303940) z art. 64 ust. 3 ustawy o samorząd: gminnym wynika jednoznacznie, że Zgromadzenie Związku posiada kompetencję i uchwalania aktów prawa miejscowego w zakresie zadań przekazanych związkowi. Jedyną różnicą jest to, że związek metropolitalny wykonuje zadania gmin nie na podstawie statutu związku metropolitalnego, ale na podstawie specyficznych porozumień określonych w art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś. finansowanych przez gminy członkowskie na zasadzie części zmiennej składki rocznej (art. 53 ust. 5 u.z.m.w.ś.). Istotnym jest, iż przyjęcie odmiennego zapatrywania, iż związek metropolitalny nie może stanowić przepisów porządkowych w przewozach zarówno gminnych jaki metropolitalnych prowadziłoby do niedających się zaakceptować skutków, np. w postaci objęcia pasażera odbywającego podróż w tym samym środku transportu i na tej samej linii komunikacyjnej organizowanej przez związek metropolitalny wieloma przepisami porządkowymi w zależności od terytorium gminy na której terenie ów pasażer się znajduje. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wiele organizowanych przez skarżącego linii komunikacyjnych o charakterze gminnym przebiega przez terytoria dwóch lub więcej gmin członkowskich. To z kolei prowadzi do wniosku, iż przepis delegacji z art. 15 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe w odniesieniu do związku metropolitalnego powinien być interpretowany łącznie z przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim i powinien odnosić się do kompetencji organizatora publicznego transportu zbiorowego. Powodem bowiem wprowadzenia podziału w przepisie stanowiącym delegację do stanowienia aktów prawa miejscowego na przewozy gminne, powiatowe, i wojewódzkie oraz przypisanie delegacji odpowiednio radzie gminy, powiatu oraz sejmikowi województwa był właśnie fakt, iż organy te są organami organizatorów odpowiedzialnych za daną kategorię przewozów. Przykładem jest chociażby przywołana wcześniej kompetencja do wydania przez zgromadzenie związku metropolitalnego stanowiącego akt prawa miejscowego planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 21607), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, podjęte przez Wojewodę Śląskiego wobec uchwały Nr [...] Zgromadzenia A1 z dnia [...] roku w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K." (dalej: uchwała), stanowi niewątpliwie akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Związek metropolitalny, jak wynika z postanowień ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz.U. z 2017 r., poz. 730, dalej: u.z.m.w.ś.) ma status prawny zbliżony do jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności, na zasadach zdecentralizowanych wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ma osobowość prawną, a jego samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1,2 i 3 tej ustawy). Zgodnie z art. 17 , nadzór nad działalnością związku metropolitalnego sprawują Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda śląski, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Do nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, dalej: u.s.w.). Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu związku, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 82 ust. 1 u.s.w. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu samorządu województwa sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 82 ust. 5 u.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zgromadzenia A1 z dnia [...] roku w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K.", jeśli uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. Problem oceny sprzeczności z prawem uchwały w sprawie "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K." należy poprzedzić uwagą, iż zakres jej regulacji obejmuje dwie kwestie: po pierwsze – zasady porządkowe obowiązujące w gminnych regularnych przewozach osób; po drugie – zasady porządkowe obowiązujące w metropolitalnych regularnych przewozach osób. To spostrzeżenie jest o tyle istotne, że źródeł kompetencji Zgromadzenia A1 trzeba będzie poszukiwać w różnych miejscach. Jeśli chodzi o pierwszą grupę przepisów porządkowych, a więc obowiązujących w gminnych regularnych przewozach osób, to ustalenia w tym zakresie należy rozpocząć od kilku uwag natury ogólnej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt. 3 i 4 u.z.m.w.ś. związek metropolitalny wykonuje, jako własne, zadania publiczne w zakresie planowania, koordynacji, integracji oraz rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w tym transportu drogowego, kolejowego oraz innego transportu szynowego, a także zrównoważonej mobilności miejskiej oraz metropolitalnych przewozów pasażerskich. Poza tym, stosownie do art. 12 ust. 2, związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego. Byłyby to zatem zadania zlecone w formie porozumień zawieranych z odpowiednimi jednostkami samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 3, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia wykonywania zadań publicznych przez związek metropolitalny, związek międzygminny, za zgodą związku metropolitalnego wyrażoną w drodze uchwały zgromadzenia tego związku, może postanowić, w drodze uchwały zgromadzenia związku międzygminnego, o przeniesieniu na związek metropolitalny wszelkich praw i obowiązków związku międzygminnego, o ile przedmiot jego działalności jest związany z realizacją zadań związku metropolitalnego. Przeniesienie praw i obowiązków, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkuje wstąpieniem związku metropolitalnego we wszelkie prawa i obowiązki związku międzygminnego, w tym: 1) związane z wykonywaniem zadań publicznych; 2) wynikające z zezwoleń i koncesji oraz innych aktów administracyjnych (art. 13 ust. 6). Przywołać trzeba także przepis zawarty w art. 13 ust. 7, zgodnie z którym związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne na rzecz gmin - członków związku międzygminnego, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, niewchodzących w skład związku metropolitalnego, w okresie 3 miesięcy począwszy od przejęcia praw i obowiązków związku międzygminnego. Po tym okresie wykonywanie zadań na rzecz tych gmin jest możliwe na podstawie porozumienia. Wykładnia art. 13 ust. 1 pkt. 1 w zw. z ust. 6 i 7 prowadzi do wniosku, że formuła "przeniesienia na związek metropolitalny wszelkich praw i obowiązków związku międzygminnego" oznacza, iż związek metropolitalny będzie uprawniony do wykonywania na rzecz gmin, będących członkami związku międzygminnego, zadania publicznego z którym przenoszone prawa i obowiązki są związane. Podobnie zatem jak w przypadku związku międzygminnego chodzi tu o prawno-organizacyjną formę wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy. Związki międzygminne, co trzeba przypomnieć, są tworzone przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 u.s.g.). Na związek przechodzą prawa i obowiązki gmin w nim uczestniczących z dniem ogłoszenia statutu (art. 64 ust. 3). Reasumując: po pierwsze - związek metropolitalny może przejąć od gmin należąc do nich zadanie publiczne w oparciu o porozumienie; po drugie – może przejąć zadanie publiczne do dalszego wspólnego wykonywania od związku międzygminnego, w innym trybie niż porozumienie, przy czym w tym przypadku przejmuje także prawa i obowiązki związane z wykonywaniem tego zadania. Wydaje się, że podobnie jak w tym drugim przypadku także przejęcie zadania publicznego na podstawie porozumienia wiązać się będzie z przejęciem odpowiednich praw i obowiązków gmin, towarzyszących temu zadaniu . Przepis art. 14 ust. 1 pkt. 2 przewiduje, iż w celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 12, związek metropolitalny może zawierać porozumienia z jednostkami samorządu terytorialnego, ze związkami jednostek samorządu terytorialnego oraz z organami administracji rządowej. Do tych porozumień, stosuje się odpowiednio przepisy u.s.g. Gminy, jak stanowi art. 74 ust. 1 mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Natomiast gmina, wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (art. 74 ust. 2 u.s.g.). Zastosowanie przepisu zawartego w art. 74 ust. 1 u.s.g. do porozumień zawieranych przez związek metropolitalny z gminami w celu wykonywania przez niego zdań publicznych, prowadzi do wniosku, zgodnie z którym związek w wyniku zawiązanego porozumienia przenoszącego zadanie publiczne przejmuje także prawa i obowiązki gminy związane z powierzonym mu zadaniem. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż przeniesienie zadania z zakresu publicznego transportu drogowego tak przez gminy, w wyniku zawartych porozumień, jak i przez związki międzygminne, w wyniku czynności określonych w art. 13 ust. 1 pkt. 3, skutkowało przejściem na rzecz związku, z mocy prawa, praw i obowiązków gmin związanych z przekazanym mu zadaniem. Powstaje oczywiście problem czy w ramach tych przejmowanych praw mieści się uprawnienie do podejmowania przepisów porządkowych, o których mowa w art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1983, dalej: u.p.p.). W myśl art. 15 ust. 1 u.p.p., podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych obowiązujących w transporcie. W odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy (art. 15 ust. 5 u.p.p.). Zdaniem Sądu, podobnie jak w przypadku porozumienia międzygminnego, tak i w odniesieniu do związku metropolitalnego, który przyjął zadanie publiczne w drodze porozumienia zawartego z gminami, nie powinno budzić wątpliwości, że związek międzygminny przejmuje kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego w zakresie zadań powierzonych związkowi. W sprawie przejmowania w tym trybie kompetencji prawotwórczych, przy czym na tle stosowania przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U.2018 r., poz. 1152) wypowiadały się sądy administracyjne, w tym NSA w wyroku przytoczonym w skardze z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 403/17 (CBOSA). Przyjęto w orzecznictwie, że w przypadku przekazania przez gminy na rzecz związku międzygminnego zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jedynym organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze związku jest zgromadzenie związku, nie zaś rada gminy, która do związku przystąpiła (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 247/06, LEX nr 322183, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 329/10, LEX nr 741416, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2010r., sygn. IV SA/Po 24/10, LEX nr 675164, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2015 r., sygn. II SA/Wr 178/15, LEX nr 1953598, wyrok WSA w Gorzowie z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 781/16, CBOSA). W tym stanie rzeczy w tej części, w której uchwała odnosi się do gminnych regularnych przewozów osób uznać przyjdzie, że Zgromadzenie A1 dysponowało kompetencją do jej podjęcia. Natomiast większy problem stwarza kwestia kompetencji Zgromadzenia A1 do podejmowania przepisów porządkowych (aktów prawa miejscowego) odnoszących się do metropolitalnych regularnych przewozów osób. Zakres przedmiotowy uchwały to zasady porządkowe obowiązujące w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K. Wracając do postanowień art. 15 ust. 5 i 6, a także po części ust. 4 i 4a u.p.p. trzeba zauważyć, że kompetencja prawotwórcza do wydawania przepisów porządkowych została przypisana, zgodnie z obowiązującymi zasadami, organowi uchwałodawczemu j.s.t., a więc radzie gminy, radzie powiatu oraz sejmikowi wojewódzkiemu. Jest to związane z tym, że gmina, powiat i województwo samorządowe są organizatorami publicznego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1, 3 i 5). Organizatorem takim jest także związek metropolitalny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich oraz w przypadku, kiedy powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1 pkt. 4b u.p.t.z.). Przepisy u.p.t.z. nie wiążą jednak wprost uprawnień organizatora z prawem do podejmowania przepisów porządkowych. Trzeba jednak zauważyć, że kompetencje do wydawania przepisów porządkowych są ściśle związane z podmiotami, które wykonują zadania z zakresu transportu zbiorowego. I tak, do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt. 4 u.s.g.), powiatu - transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.s.p.), województwa samorządowego - transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 14 ust. 1 pkt. 10 u.s.w.). W podobnej sytuacji jako wskazane j.s.t. jest metropolia, która, jak wynika z art. 12 ust. 1 pkt. 4 u.z.m.w.ś., wykonuje zadanie publiczne w zakresie "metropolitalnych przewozów pasażerskich". Jak zauważono wcześniej pozycja prawna metropolii jest inna, aniżeli związku międzygminnego, który może przejmować od gmin wchodzących w jego skład, zadanie z zakresu transportu zbiorowego. Mimo przekazania zadanie to pozostaje dalej zadaniem własnym tychże gmin, natomiast związek międzygminny stanowi prawno-organizacyjną formę wykonywania obowiązków i uprawnień wiążących się z realizacją zadania. Metropolia, stanowiąca obligatoryjny związek gmin, jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego, wykonującym, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, określone zadania publiczne, mające charakter zadań własnych. Patrząc z tego punktu widzenia nie ma różnicy między j.s.t. wyposażonymi w zadanie własne z zakresu transportu drogowego, a metropolią wyposażoną przez ustawodawcę w takie samo zadanie. Nie budzi także wątpliwości, iż obowiązując przepisy prawa administracyjnego nie dają możliwości przejmowania związanych z tym zadaniem kompetencji do podejmowania przepisów porządkowych w drodze porozumień, skoro inne podmioty kompetencji takich nie posiadają. A więc inaczej niż w przypadku gminnych przewozów pasażerskich. Racjonalnie rzecz ujmując, wykonywanie zadań publicznych wymaga wyposażenia podmiotów, które je realizują, m.in. w odpowiednie instrumenty prawne. W sytuacji, w której jest oczywiste, że nie było zamiarem ustawodawcy pozbawienie metropolii możliwości korzystania z jednego z najistotniejszych instrumentów prawnych, służących do realizacji zadania w postaci metropolitalnych przewozów pasażerskich, a nawet można przyjąć, opierając się na wnioskach wynikających z wykładni przepisów łączących zadanie publiczne z zakresu transportu zbiorowego z uprawnieniami do wydawania przepisów porządkowych obowiązujących w regularnych przewozach osób, można postawić tezę, że ustawodawca jedynie przez przeoczenie nie dokonał stosownych zmian w art. 15 u.p.p. W konsekwencji mamy zatem do czynienia z luką prawną, wymagająca wypełnienia w trakcie stosowania prawa. Zdaniem Sądu jest możliwe ( a nawet konieczne) wypełnienie tej luki poprzez zastosowanie analogii. Kompetencje prawotwórcze w odniesieniu do przepisów porządkowych, jak wynika z art. 15 ust. 4- 7 u.p.p., są związane z organem administracji publicznej bądź też jednostką samorządu terytorialnego, właściwą ze względu na terytorialny zakres świadczenia usług z zakresu transportu, a ściślej rzecz ujmując w tym drugim przypadku (świadczenia tych usług przez j.s.t.) chodzi tu o "regularny przewóz osób oraz przewóz osób i bagażu taksówkami". I tak, w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy (ust. 5). Natomiast w odniesieniu do powiatowego regularnego przewozu osób przepisy porządkowe określa rada powiatu, a w odniesieniu do wojewódzkiego regularnego przewozu osób - sejmik województwa (ust. 6). Zatem, generalnie rzecz ujmując, kompetencja do wydawania przepisów porządkowych w odniesieniu do regularnego przewozu osób jest przepisach prawa powszechnie obowiązującego (w u.p.p.) i wiąże się z organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast nie jest ona przypisana do związku metropolitalnego, jak i do jego organu - zgromadzenia związku metropolitalnego. Jeśli przyjmujemy, że występuje tutaj luka w prawie, to jej wypełnienie powinno polegać na przyjęciu, iż zgromadzenie związku metropolitalnego, jako stanowiący organ związku metropolitalnego, określa przepisy porządkowe w odniesieniu do metropolitalnego regularnego przewozu osób. Dwa dodatkowe argumenty przemawiające na rzecz takiego stanowiska. Po pierwsze – kłóciłoby się z podstawowymi zasadami logiki zaakceptowanie możliwości przejmowania przez Zgromadzenie A1 uprawnień prawotwórczych na podstawie porozumień zawieranych z gminami i związkami międzygminnymi i jednoczesne uznanie, że związek metropolitalny wykonujący własne zadanie publiczne w tym zakresie kompetencji takich nie uzyskuje. Po drugie – Sąd ma świadomość tego, że doktryna prawa administracyjnego (także orzecznictwo sądowe) bardzo ostrożnie dopuszcza możliwość wypełniania luk w prawie przy użyciu analogii (analogii legis w tym przypadku). Przyjmuje się w szczególności, że zastosowanie analogii nie może prowadzić do ograniczenia praw i wolności jednostki, ani też do nakładania na nią obowiązków (por. m.in. J.Łętowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 44; E.Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 12 i 16; W. Jakimowicz, Zagadnienia ogólne, t. 1 Systemu Prawa Administracyjnego Procesowego, Warszawa 2017, s. 616 i nast.). Takie niebezpieczeństwa w tej sytuacji nie zachodzą, skoro nie prowadzi do wykreowania nowej kompetencji prawotwórczej. Taka kompetencja, jak zauważono wyżej, jest już w u.p.p. przewidziana. Jak wynika z powyższych rozważań Sąd podzielił w zasadniczej części stanowisko Skarżącego, nie znajdując sprzeczności z prawem unieważnionej uchwały. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż narusza ona w sposób istotny przepisy prawa w sytuacji, w której da się wyprowadzić z obowiązujących regulacji, że Zgromadzenie A1 było uprawnione do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego , jak i metropolitalnego regularnego przewozu osób. Wobec tego z naruszeniem prawa Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zgromadzenia A1 z dnia [...] roku w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Aw K.", skoro uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd postanowił uchylić zaskarżony akt nadzoru.