II OSK 1811/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1361/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy rowu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1361/16, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) z dnia [...] 2016 r. nr [...], którą organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. uchylił decyzję PINB w [...] w całości i jednocześnie nakazał [...] rozbiórkę wykonanej zabudowy przydrożnego rowu oddzielającego działki nr [...] oraz nr [...] w [...], wykonanej na długości 9,10 m wraz z podbudową oraz nawierzchnią. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 pkt 2b, art. 30 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414) poprzez błędne ich zastosowanie, albowiem stworzenie zjazdu z drogi wewnętrznej nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, a ewentualnie orzeczeniu sądu powszechnego; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 105 § 1 K.p.a., albowiem w sprawie niniejszej brak jest istotnego elementu materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, a tym samym postępowanie administracyjne winno zostać umorzone. W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Występujący na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. osobiście [...] wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej oraz powołał kolejne orzeczenia sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Treść wskazanej jako wzorzec kontroli kasacyjnej regulacji prawnej określa zatem jedynie jak winien się zachować organ w sytuacji gdy stwierdzi, że dane postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a jednocześnie nie definiuje instytucji bezprzedmiotowości postępowania oraz nie wskazuje, kiedy takowa bezprzedmiotowość zachodzi. Powyższe oznacza, że do stwierdzenia samodzielnego naruszenia przez organ administracji art. 105 § 1 K.p.a. mogłoby dojść w sytuacji, gdyby organ ten stwierdził zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania, a mimo to wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, na przykład odmawiając uwzględnienia wniosku strony mimo stwierdzenia, że dana sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, czy też odmówił uwzględnienia wniosku strony wobec stwierdzenia, iż został on już uprzednio rozpoznany inną decyzją ostateczną. Taka sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie istotą sporu pomiędzy skarżącym kasacyjnie, a organami nadzoru budowlanego była właśnie ocena czy przedmiotowe postępowanie naprawcze było bezprzedmiotowe, albowiem organy – odmiennie niż adresat decyzji - uważały, iż okoliczność takowa nie zachodzi. W tej sytuacji procesowej nie mógł okazać się skuteczny zarzut kasacyjny zaaprobowania przez Sąd I instancji orzekania przez organy co do istoty sprawy, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki umorzenia postępowania ograniczony do wskazania naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bez powiązania tegoż zarzutu ze wskazaniem przepisów prawa, z których wynikać miała bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania. Dalej zwrócić należy uwagę, że wobec niezgłoszenia skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36), co w realiach niniejszej sprawy oznacza, iż wiążące stają się zaaprobowane przez WSA w Rzeszowie i niekwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie ustalenia, iż [...] zabudował w okresie od połowy września 2015 r. do początku października 2015 r., na odcinku 9,10 m poprzez ułożenie betonowego przepustu rurowego o przekroju 50 cm, rów przydrożny znajdujący się na działce nr [...] stanowiącej własność gminy i będącej drogą wewnętrzną oraz utwardził teren nad tym skanalizowanym fragmentem rowu, a wynikiem tych robót było powstanie drogowego połączenia nieruchomości gminnej (działka nr [...]) oraz działki skarżącego (działka nr [...]). Dokonując kwalifikacji i oceny tych robót pod kątem regulacji prawa budowlanego w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się (a pogląd ten w całości podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie), że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy zatem dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie pobudowania danego obiektu. Co za tym idzie wszelkich ocen dotyczących robót budowlanych będących przedmiotem postępowania dokonano w niniejszym uzasadnieniu na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 15 września 2015 r. do 1 stycznia 2017 r., a więc w czasie realizacji przedmiotowych robót (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. - dalej ustawa Prawo budowlane), to jest w brzmieniu ukształtowanym ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepisy art. 29 - 31 tej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. Przez roboty budowlane zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć między innymi prace polegające na przebudowie obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest między innymi budowla (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), przez którą ustawodawca rozumie każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty liniowe (art. 3 pkt 3) definiowane w pkt 3a tego samego artykułu jako obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami. W świetle powyższej definicji do budowli będących obiektami liniowymi zaliczyć należy także drogi wewnętrzne, więc także drogę na gminnej działce nr [...]. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawierała i nie zawiera definicji zjazdu, lecz posiłkowo odwołać się można w tym zakresie do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustanawiającej w art. 4 pkt 8 definicję legalną zgodnie z którą zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co za tym idzie trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż zrealizowane przez niego roboty budowlane polegające na wybudowaniu połączenia pomiędzy jego nieruchomością, a gminną drogą wewnętrzną nie stanowiły reglamentowanej administracyjnie budowy zjazdu z drogi publicznej, w tym w szczególności nie wymagały uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie miało to jednakże jakiegokowiek znaczenia dla sprawy, albowiem obowiązek zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych nie był wiązany tak przez Sąd I instancji, jak organ odwoławczy z kwalifikowaniem przedmiotowych robot jako budowy zjazdu z drogi publicznej. Z tych samych przyczyn nie znajdowała w sprawie zastosowania argumentacja podniesiona w przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych, które nie były wydane na gruncie rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, lecz dotyczyły odrębnych postępowań w sprawie zgody na lokalizację zjazdu. Analogicznie odnieść się należy do wyroku NSA przywołanego przez występującego na rozprawie skarżącego kasacyjnie. Zauważyć dalej należy, iż w kontekście powyższej definicji legalnej połączenie nieruchomości z drogą wewnętrzną nie stanowi w ogóle zjazdu w prawnym rozumieniu tego pojęcia, co znajduje również odzwierciedlenie w regulacjach Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo budowlane zwalniał spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Co za tym idzie te postanowienia ustawy Prawo budowlane, które odnosiły się do zjazdów z dróg publicznych nie znajdowały w ogóle zastosowania do robot zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie. Wykonanie robót budowlanych służących połączeniu określonej nieruchomości z drogą wewnętrzną oceniać zatem każdorazowo należało pod kątem pozostałych, innych niż przepisy dotyczące zjazdów z dróg publicznych, regulacji. Ocena ta musiała mieć charakter zindywidualizowany uwzględniający rodzaj prac wykonanych, lub planowanych do wykonania w konkretnym przypadku i ich lokalizację. Dla kwalifikacji prawnej konkretnych robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie, istotne znaczenie miała okoliczność, iż jego nieruchomość od jezdni gminnej drogi wewnętrznej oddzielona była rowem odwadniającym znajdującym się na działce gminnej i w pasie drogowym tejże drogi. Roboty zrealizowane przez inwestora nie obejmowały zatem tylko utwardzenia terenu należącej do niego działki, ale także budowę przepustu w rowie odwadniającym gminną drogę wewnętrzną i budowę nawierzchni nad tymże zabudowanym przepustem. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę rozumieć należy budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Skoro zatem opisane wyżej roboty budowlane wykonane przez skarżącego kasacyjnie miały miejsce w pasie drogowym drogi wewnętrznej i obejmowały przekształcenie rowu odwadniającego tę drogę, a więc urządzenia stanowiącego wraz z jezdnią całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, to uznać należy, iż stanowiły one w tym zakresie przebudowę gminnej drogi wewnętrznej. Przez przebudowę rozumieć bowiem należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, przy czym w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Tak sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem w następstwie robót zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie, mimo braku zmiany granic pasa drogowego zmieniły się parametry użytkowe drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] wynikające chociażby z faktu częściowego skanalizowania rowu odwadniającego i zwiększenia powierzchni utwardzonej w pasie drogowym, kosztem powierzchni biologicznie czynnej pasa drogowego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W następstwie robot budowlanych zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie zmieniły się zaś warunki wykonywania obciążającego zarządcę terenu obowiązku utrzymania drogi wewnętrznej w należytym stanie technicznym, chociażby poprzez konieczność zapewniania drożności nie rowu odwadniającego, lecz samowolnie pobudowanego przepustu. Skoro zaś roboty budowlane zrealizowane przez inwestora na działce nr [...], a więc w pasie drogowym drogi wewnętrznej stanowiły przebudowę tej drogi, to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wymagały dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a, zaś art. 29 ust. 2 pkt 12 stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Podkreślić należy, iż regulacje te, odmiennie niż w przypadku zjazdów odnosiły się do wszelkich dróg, a nie tylko do dróg publicznych, co wprost wynika ze sposobu ich sformułowania przez ustawodawcę. Wobec ustalenia, iż roboty budowlane zrealizowane przez [...] na działce nr [...] stanowiły wymagającą zgłoszenia przebudowę drogi wewnętrznej znajdującej się na tejże działce oraz ustalenia, iż zgłoszenia takowego inwestor przed przystąpieniem do wykonywania tych prac nie dokonał, zasadnym było przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. W stosunku do robot już zakończonych znajdzie bowiem w tym przypadku zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do art. 50 ust. 1 zawarte w tym przepisie oznacza, że postępowanie naprawcze może zostać skutecznie wdrożone tylko do takich robót, co do których wykazane zostanie wykonanie ich w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to jest, gdy są to roboty budowlane wykonane między innymi bez wymaganego zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W ramach tego postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do zastosowania środków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 celem doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Biorąc zaś pod uwagę, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której zlokalizowana jest droga, której przebudowy bez wymaganego prawem zgłoszenia dokonał, organ nadzoru budowlanego nie miał innej możliwości zgodnego z prawem załatwienia sprawy niż orzeczenie o nakazaniu doprowadzenia przebudowanej drogi do stanu poprzedniego, co uczynić można wyłącznie poprzez nakazaną w decyzji z [...] 2016 r. rozbiórkę wykonanej zabudowy przydrożnego rowu oddzielającego działki nr [...] oraz nr [...] w Krościenku Wyżnym, wykonanej na długości 9,10 m wraz z podbudową oraz nawierzchnią. Zauważyć bowiem należy, iż o ile skarżący kasacyjnie chciałby zrealizować przedmiotowe roboty zgodnie z prawem, to do zgłoszenia musiałby dołączyć oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w postaci działki nr [...] na cele budowlane (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), którego wobec nieposiadania takowego uprawnienia nie mógłby skutecznie złożyć. Brak ten skutkowałby wniesieniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, po bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia, obligatoryjnego sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji uniemożliwieniem zrealizowania zamierzonych robót. Sytuacja prawna osoby dokonującej samowoli budowlanej nie może być zaś korzystniejsza niż osoby, która dopełniłaby obowiązku zgłoszenia o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym nie zasługiwał na uwzględnienie zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 pkt 2b, art. 30 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414) poprzez błędne ich zastosowanie do robót, które nie podlegały załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, a ewentualnie orzeczeniu sądu powszechnego. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć nadto należy, iż tak w zaskarżonym wyroku, jak i w decyzji PWINB błędnie wskazano jako przepis zobowiązujący inwestora do dokonania zgłoszenia przedmiotowej inwestycji art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2b, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązek taki faktycznie istniał i wynikał z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.