I GSK 1585/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko – Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) we Wrocławiu z 18 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z Lubina z 8 stycznia 2019 r. nr [...]; W pkt II zasądził od organu na rzecz strony 200 zł tytułem kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] – dalej: strona, wnioskodawca lub beneficjent - w dniu 26 kwietnia 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Zadeklarował działki rolne, zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej za zazielenienie, redystrybucyjną oraz związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno o łącznej powierzchni 3,96 ha, w tym działkę o identyfikatorze [...] o pow. 0,77 ha. Kontrola administracyjna wykazała, że ww. działka znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) i wg stanu na 31 maja 2018 r. nie została zawarta umowa dzierżawy obejmującą tą nieruchomość. Strona złożyła oświadczenie, że działkę uprawia, a 17 października 2012 r. osobiście zgłosiła do Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy, ale do tej pory nie uzyskała odpowiedzi (strona załączyła kopię pisma do ANR). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubinie w Rudnej decyzją z 8 stycznia 2019 r. przyznał stronie: JPO, płatność za zazielenienie, redystrybucyjną oraz związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła 3,19 ha. Organ wykluczył z powierzchni deklarowanej do płatności działkę [...] o pow. 0,77 ha z uwagi na brak tytułu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR we Wrocławiu decyzją z 18 lutego 2019 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wynika, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów, a strona takiego nie przedłożyła. Uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji WSA we Wrocławiu podkreślił, że nieprawidłowo pozbawiono stronę części wnioskowanych przez nią płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Sąd I instancji wskazał, że w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przewidziano, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 24 czerwca 2010 r. C-375/08, jedynie w części wskazującej, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Odmienne stanowisko zajął Sąd w zakresie spełnienia przez przepisy krajowe kolejnego warunku, do jakiego odwołuje się wyrok TSUE, tj. zachowania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności oraz równego traktowania. Jak bowiem wskazał TSUE w ww. wyroku mimo braku wymogu dysponowania tytułem prawnym w przepisach wspólnotowych, przepisy te nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zdaniem WSA rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Akt ten zarówno w definicjach pojęć (rolnik, gospodarstwo rolne, działalność rolnicza, hektar kwalifikowany...), jak również w poszczególnych przepisach nie odwołuje się do tytułu prawnego do gruntu jako kryterium, od którego uzależnione są uprawnienia czy obowiązki związane z płatnościami. Przepisy ww. rozporządzenia nie uzależniają, zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. Jednocześnie przy ocenie, czy wprowadzenie wymogu ważnego tytułu prawnego (na dzień 31 maja danego roku) jako kryterium ubiegania się płatność, trzeba uwzględnić pozostałe uregulowania dotyczące systemu wsparcia dla rolników. Sąd podał, że samo wprowadzenie w ustawie o płatnościach wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu nie stanowi samo w sobie przekroczenia kompetencji przez ustawodawcę krajowego. Jednakże przy ocenie wprowadzonego w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wymogu - korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. TSUE podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji. W konsekwencji korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, zasady proporcjonalności, która powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 w/w wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta (proporcjonalności i równego traktowania) była przestrzegana. Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzony wymóg tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWRSP narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. Przyjęty wymóg tytułu prawnego nie realizuje celu jakim jest zapobieganie czy eliminacja nadużyć w korzystaniu z płatności, w sposób gwarantujący równość traktowania wszystkich wnioskodawców. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia nr 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu uzasadnienie projektu ustawy nie wyjaśnia w jaki sposób zachowana zostaje zasada równego traktowania i brak charakteru dyskryminującego w okolicznościach, kiedy podmioty, których sytuacja jako wnioskodawców jest jednakowa tzn. nie posiadają tytułu prawnego do gruntu, ale użytkują ziemię i w stosunku do jednych ustawodawca dla możliwości uzyskania płatności domaga się od nich określonego dokumentu, a w stosunku do drugich nie. Zasada równego traktowania, wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane odmiennie, chyba że traktowanie takie jest obiektywnie uzasadnione. Poszanowanie zasady niedyskryminacji wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawach połączonych C-87/03 i C-100/03 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-2915, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Sąd nie znajduje uzasadnienia dla różnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o płatności z uwagi na kryterium charakteru ziemi (gruntów), tzn. prywatna, państwowa. Takim uzasadnieniem nie jest wskazywany cel – walka z nadużyciami. Brak tytułu prawnego rodzi takie samo ryzyko nadużycia po stronie osób posiadających ziemię z zasobów prywatnych, jak i z zasobu ANR. Nie ma podstaw do stwierdzenia, że nadużycia czy też ich dominująca skala występują wyłącznie po stronie podmiotów użytkujących ziemię państwową bez posiadania ważnego tytułu prawnego. Nadużycia i nieprawidłowości występują niezależnie od charakteru ziemi. O płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą i wbrew celowi wynikającemu z przepisów unijnych. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Kwestia braku tytułu do gruntu prowadząca w efekcie do nadużycia czy nieuczciwego korzystania z gruntów, winna być odnoszona wyłącznie w odniesieniu do naruszenia przepisów unijnych. Przy ocenie zasadności wprowadzenia w przepisach krajowych dodatkowych wymogów odnośnie uzyskania płatności, bierze się pod uwagę realizację celów i przepisów unijnych. Natomiast kwestie związane z dochowaniem innych przepisów i celów krajowych (np. prawa cywilnego, ochrona gruntów państwowych) w kontekście realizacji celów przepisów unijnych - nie mają znaczenia. Okoliczność, że w przypadku gruntów państwowych znany jest właściciel i jest wymóg umowy pisemnej, nie wyklucza sytuacji, że osoba która takiego tytułu prawnego nie ma, mimo to ziemię użytkuje w zgodzie z celami unijnymi. Jako nieprzekonującą w kontekście zachowania zasady równego traktowania ocenia Sąd argumentację, że podmioty prywatne mają często nieuregulowaną sytuację prawną i nałożenie na nie wymogu legitymowania się tytułem prawnym uniemożliwiłoby im korzystanie z płatności. WSA zauważył, że kwestia nieuregulowanej sytuacji prawnej dotyczy również ziemi wchodzącej w skład Zasobu. Nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Ponadto Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów, do których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Samowolne naruszenie posiadania, którego celem jest nadużycie, nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów należących do innych niż państwowe osób. Bez znaczenia pozostają regulacje Kodeksu cywilnego (art. 345, art. 224 i nast.). W związku z tym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. Regulacja krajowa powoduje bowiem odmienne traktowanie rolników użytkujących ziemię z ZWRSP nie dysponujących tytułem prawnym do gruntu względem rolników użytkujących inne grunty także bez tytułu prawnego, co stawia pierwszą grupę w sytuacji gorszej. Powyższe prowadzi także do sytuacji, że pierwsza grupa znajduje się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej wobec ich konkurentów. Takiej odmienności traktowania nie uzasadnia powoływany cel – walka z nadużyciami, ponieważ ryzyko nadużyć występuje w przypadku obu grup podmiotów. Nie uzasadnia jej także specyfika i praktyki krajowe, ponieważ sytuacja prawna w jakiej znajdują się podmioty z obu grup może być w jednakowym stopniu wywołana działaniami i praktykami, na które nie mają oni wpływu (brak ważnego tytułu prawnego do gruntu z ZWRSP nie jest wyłączną winą/zaniechaniem osoby użytkującej ten grunt). Zdaniem Sądu wprowadzony wymóg nie wpisuje się również w zasadę proporcjonalności. Realizacja celu – walka z nadużyciami w dziedzinie płatności, poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących wyłącznie pewnej grupy podmiotów w praktyce powoduje skutki nieproporcjonalne do zamierzonego celu. Ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej dla rolników użytkujących grunty wchodzące w skład ZWRSP - jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, poprzez odmowę jego stosowania, będącego wynikiem przyjęcia przez Sąd, iż wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) tytułem prawnym do tegoż gruntu powinno być uznane za naruszające przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, a także niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności, co w konsekwencji sprowadzało się do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 18 ust. 4 ww. ustawy, jako naruszającego ogólne zasady prawa wspólnotowego, podczas gdy zdaniem organu powołany wyżej art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach powinien być w sprawie zastosowany z uwagi na to, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez rolnika będącego użytkownikiem gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tegoż gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Ustosunkowując się tego zarzutu należy na wstępie wskazać, że w dniu składania przez Stronę wniosku o płatność art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten został on wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonym wyroku WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte m.in. wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18. Wskazano w nim, że "dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem, których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd". "Należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny" (...) Ponadto "pojęcia tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. Dla potwierdzenia interpretacji art. 18 ust. 4 o płatnościach należy przytoczyć projekt do ustawy z dnia 9 marca 2016 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art.8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wskazać przy tym należy, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Organy ARMiR zaś, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji prawidłowo zinterpretowały art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania prawa materialnego uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w związku w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).