I SA/Wa 2106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...], dalej jako: [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], obrębie ewidencyjnym [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] oznaczonego jako działka nr [...] oraz prawa własności znajdujących się na gruncie budynków - na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w związku z art. 8 oraz art. 4 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 189). Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego opisanej powyżej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako: ustawa komunalizacyjna. W toku postępowania Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...], stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa - co potwierdza kserokopia zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej tom [...] wykaz liczba: [...][...] Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w [...], w której nieruchomość ujawniona była uprzednio oraz treść księgi wieczystej nr [...], w której nieruchomość ujawniona jest obecnie. W dziale II tej księgi wieczystej nadal jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Nabycie przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r. - na co wskazuje analiza działu II ww. księgi oraz przedłożonych do akt sprawy dokumentów. Z wypisu z rejestru gruntu sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, iż działka nr [...] o powierzchni [...], oznaczona symbolem użytku "B" (tereny mieszkaniowe), ujawniona była w księdze wieczystej tom [...] karta [...] i stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu "M.Z.B.M". Natomiast z wypisu z rejestru gruntu sporządzonego według stanu na dzień 11 kwietnia 2016 r. wynika, że parcela ta nadal oznaczona jest symbolem użytku "B", a jako władającego ujawniono [...] S.A. z siedzibą w [...] . Wojewoda wskazał, iż Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. zauważył m.in., że Urząd Miasta w [...] nie posiada dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd [...], ponadto przedmiotowa działka nie jest zajęta infrastrukturą kolejową. Dodał, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na parceli tej znajdują się dwa wybudowane przed 1990 r. budynki. Organ wojewódzki wskazał również, iż z pisma Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami [...] S.A z dnia [...] października 2014 r. nie wynika, aby podmiot ten dysponował dokumentami potwierdzającymi ustanowienie prawa zarządu lub przekazania ww. nieruchomości w użytkowanie przed dniem 27 maja 1990 r. Ponadto z oświadczenia Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika, że nieruchomość położona w [...], stanowiąca działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...], objęta księgą wieczystą [...], w dniu [...] maja 1990 r. nie była obciążona prawem zarządu ani też użytkowania ustanowionym zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami prawa. Wojewoda przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz wskazał, iż zgodnie z art. 34 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. W dalszej części uzasadnienia podał, że bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), przy czym art. 87 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Również obowiązująca do dnia 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Wojewoda podkreślił również, iż przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., jak również przepisy uchylającej ją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub - w przypadkach prawem przewidzianych - przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2268/11; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1698/11). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame ze wspomnianym pojęciem "należące do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (wyrok NSA z 28 maja 2010 r., sygn. akt l OSK 1038/09). W konkluzji Wojewoda stwierdził, iż wobec tego, że nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - przedmiotowa nieruchomość należała do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody [...] odwołanie złożyła [...] -zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie [...] z uwagi na brak decyzji o przekazaniu jej w zarząd, bez uwzględnienia innych dowodów potwierdzających przynależność przedmiotowej nieruchomości do [...], a w konsekwencji powyższego faktyczne pozostawanie w jego (przedsiębiorstwa) zarządzie. Decyzja Wojewody [...] narusza ponadto art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji PKP, poprzez nieuwzględnienie, iż grunty znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], stawały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...] i podlegały wyłączeniu spod komunalizacji. W rezultacie rozpatrzenia odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu wojewódzkiego wskazując, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, iż z kserokopii zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej tom [...] wykaz liczba: [...][...] Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w [...], w której przedmiotowa nieruchomość była ujawniona, wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Potwierdza to również wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 27 maja 1990 r., zgodnie z którym działka ta oznaczona była symbolem użytku "B" (tereny mieszkaniowe), a jako jej właściciel wpisany był Skarb Państwa, jako władający zaś "M.Z.B.M". Podniósł, że z akt sprawy nie wynika, iż w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], co potwierdza sam odwołujący się, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Potwierdziły to również osoby reprezentujące odwołującego się. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Komisja wskazała również, że chybiony jest zarzut odwołującego się, iż prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Temu stanowisku odwołującego się przeczy ukształtowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 1 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07). Przywołała też w tym zakresie uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz kolejne wyroki tego Sądu z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 i 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej - bowiem wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Także fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07). Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta [...], w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto Komisja wskazała, że nie znajduje uzasadnienia zarzut [...] naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", gdyż stanowi on o gruntach, co do których gminy nie uzyskały prawa własności i innych praw majątkowych na mocy decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Zauważyła także, że dla sposobu wykładni art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005, z. 4, poz. 35) - w świetle którego przepis art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej ww. ustawę o komercjalizacji (Dz.U. Nr 80, poz. 720) odnosi się do postępowań o przekazaniu gminom mienia Skarbu Państwa wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (...), nie dotyczy natomiast nabycia przez gminy mienia Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Analizowana ustawa o komercjalizacji (...) w tym zakresie nie wprowadza wyłączenia z komunalizacji, analogicznego jak wyłączenie przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawa złożyła [...] S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej; 3) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy komunalizacyjnej poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, iż dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 4) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r.. Nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 5) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; 6) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz, że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zarzuty skargi stanowią polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 26 września 2018 Sąd zawiesił postępowanie sądowe - z uwagi na wystąpienie przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o podjęcie w pełnym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o następującej treści: "Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej też: uggw), wobec uchylenia tej ustawy, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 kpa i w zw. z art. 77 § 1 art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej też art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające)?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wniesiono o wyjaśnienie: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?". Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, po rozpoznaniu ww. wniosku Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OPS 4/17, odmówił podjęcia uchwały. W związku z tym, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania - Sąd postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. podjął zawieszone postępowania sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], obrębie ewidencyjnym [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]. Nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna. Skarżącej spółce nie przysługiwało do tej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ odwoławczy ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zatem zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy istotnie w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym. Niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zważyć należy, iż zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Dla oceny kwestii istnienia zarządu (jako przeszkody komunalizacji) ważne są zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że określone mienie należało wówczas do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponuje. Brak tytułu prawnego [...] do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za całkowicie chybiony. Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku o sygn. akt I OSK 3398/15 należy stwierdzić, że prezentuje on odosobniony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. W innych wyrokach dotyczących komunalizacji mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej [...], Sąd ten zwracał uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy [...] legitymuje się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Pogląd ten wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach, w tym m. in. z: 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, Lex nr 745064, 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 942/07, Lex nr 490835, sygn. akt I OSK 940/07, Lex nr 490137, sygn. akt I OSK 941/07, Lex nr 490134, z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, Lex nr 490145, z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, Lex nr 939292. W orzeczeniach tych Sąd zwracał w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, w kwestii tej podjęto dwie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednobrzmiących tezach uchwał z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, iż nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Niecelowym jest szerokie przytaczanie argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu uchwał, które dostępne są w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach sądów administracyjnych na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Nie mniej jednak wskazać należy, że w uzasadnieniu uchwały z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, podniesiono między innymi, iż: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege." Konstatacja ta została poprzedzona szeroką analizą historyczną ustawodawstwa dotyczącego [...]. Jednocześnie podkreślić należy, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu, czy użytkowania gruntów - a konkretnie powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych też przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione. Nie można także uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z ust. 2 art. 11 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego [...] nie ujęła. Przywoływane z kolei w skardze unormowania z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanych nieruchomości. Weszły one bowiem w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący - iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03). Także zarzut naruszenia art. 87 (późniejszy art. 80) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia dla [...] zarządu przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego [...], jak już wyżej podniesiono, nie uczyniło. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że [...] nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu w tym trybie gruntu. Podsumowując Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie naruszyła przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.