I SA/Op 202/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Gocki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2018 r., nr: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji określającej wysokość niewykorzystanych w 2012 r. dotacji oraz nakazującej ich zwrot i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ( dalej: SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 marca 2018 r., nr [...] określającą A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] ( dalej; strona, skarżąca, Spółka ) wysokość dotacji niewykorzystanych w 2012 r. na prowadzenie B w [...], C w [...], D w [...] i nakazującej ich zwrot wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, decyzją nr [...] z dnia 29 marca 2016 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski określił A Spółka z o.o. w [...], w odniesieniu do szkół posiadających siedzibę w [...], wysokość dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 roku (pkt 1) oraz wysokość dotacji niewykorzystanych w 2012 roku (pkt II) oraz nakazał ich zwrot wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych (pkt III). W wyniku rozpatrzenia wniesionego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. , nr [...] uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu, a w szczególności z uwagi na konieczności wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości. Kolejną decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego nr [...] z dnia 28 marca 2018 r. określono stronie wysokość dotacji niewykorzystanych w roku 2012 na prowadzenie w [...] szkół: B, C, D oraz nakazano zwrot kwot tych dotacji odpowiednio w wysokości 1.942,61 zł, 698,92 zł, 28.753,04 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka, jako organ prowadzący ww. szkoły, otrzymała w 2012 r. dotację oświatową w kwocie 983.884,06 zł. Wobec braku terminowego przedłożenia rocznego rozliczenia tej dotacji przeprowadzona została kontrola w zakresie prawidłowości wykorzystania otrzymanych środków finansowych za 2012 r. stwierdzająca, że Spółka nie w pełni wykorzystała otrzymane środki dotacji przyznane na poszczególne prowadzone przez nią szkoły. W oparciu o treść wystąpienia pokontrolnego z dnia 30 marca 2015 r., organ I instancji ustalił kwoty dotacji niewykorzystanych i podlegających, zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 869 - dalej u.f.p.) zwrotowi.Nadto dodatkowo odnosząc się do wniosku strony z dnia 12 stycznia 2018 r., w której domagała się ona umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na przedawnienie wskazał, że skoro decyzja o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a zatem dopiero od dnia jej doręczenia należy liczyć rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, to ponieważ uprzednio wydana w sprawie decyzja z dnia 29 marca 2016 r., została doręczona stronie w dniu 1 kwietnia 2016 r., to od tej też daty należy liczyć bieg terminu przedawnienia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, w złożonym od niego odwołaniu Spółka domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, bądź alternatywnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w pierwszej kolejności podniosła zarzut przedawnienia spornej dotacji, wskazując na naruszenie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) /dalej w skrócie op/. w zw. z art. 251 ust. 1 u.f.p., a także art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) / dalej k.p.a./, poprzez nieumorzenie postępowania w sprawie. Ponadto, dodatkowo zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 107 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. i § 8 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr 81/368/2016 Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego , a także art. 107 par 1 i § 3, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 z zw. z art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz zarzuciła organowi bezpodstawne zastosowanie w odniesieniu do dotacji niewykorzystanej. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. . Według Spółki organ I instancji błędnie przyjął, że rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia następuje od końca roku następnego po roku, w którym została doręczona jej decyzja o zwrocie dotacji, w sytuacji gdy obecnie zaskarżona decyzja dotyczy dotacji niewykorzystanej. Okoliczność ta według niej przesądza o tym, że rozpoczęcie biegu 5-letniego terminu przedawnienia, wbrew stanowisku organu I instancji, powinno nastąpić od końca 2012 r. , a zatem Starosta winien w tej sytuacji wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną upływem terminu przedawnienia. Nie czyniąc tego naruszył tym samym art. 105 § 1 k.p.a.. W dalszej części swojej argumentacji Spółka wskazała na niezastosowanie się przez organ I instancji do wskazań SKO zawartych w jego uprzedniej decyzji, co do dalszego postępowania, brak podpisania decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania i podpisanie jej przez osobę nieposiadającą takiego upoważnienia, a nadto brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności brak wskazania motywów, jakimi kierował się organ wydając decyzję, brak zachowania gwarancji uczestnictwa strony w postępowaniu oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Dodatkowo pismem z dnia 29 października 2018 r. strona wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z opinii biegłego z zakresu księgowości i rachunkowości, przesłuchania świadka A. N. – głównego specjalisty ds. kontroli wewnętrznej Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźli, oględzin systemu CRM – Platformy Internetowej oraz przesłuchania strony, wskazując okoliczności wymagające wyjaśnienia. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 listopada 2018r. organ odwoławczy uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że jak wynikało ze stanu faktycznego sprawy działalność Spółki podlegała w 2014 roku kontroli w zakresie wykorzystania środków finansowych z dotacji, po której przeprowadzeniu, w oparciu o poczynione ustalenia, wezwano ją do dokonania zwrotu dotacji wykorzystanych w 2012 roku niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji niewykorzystanych do końca 2012 roku. Ponieważ nie doszło do zwrotu dochodzonych dotacji zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., znak sprawy: [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast, na co zwrócono już uwagę we wcześniejszej decyzji SKO z dnia 30 listopada 2018 r., nr [...], brak było stosownego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotacji niewykorzystanych do końca 2012r. Brak ten mimo zwrócenia uwagi na tą okoliczność już w poprzednio prowadzonym przez Kolegium postępowaniu, nadal nie został usunięty, gdyż pomimo tego ,że z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji organu I instancji wynika, iż stronę o wszczęciu z urzędu postępowania zawiadomiono pismem z dnia 29 stycznia 2016 r., to jednakże takowego pisma nie było w przedłożonych aktach sprawy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że jest mu wiadome, że pismem opatrzonym tą samą datą i tym samym numerem (sygnaturą) organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, ale w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 roku na prowadzenie szkół na terenie [...]. Natomiast przedmiot obecnie zaskarżonej decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 marca 2018 r. stanowi określenie wysokości zwrotu dotacji , ale odnośnie otrzymanych, a niewykorzystanych przez Spółkę środków finansowych na prowadzenie szkół w 2012 r. Skoro więc organ I instancji nadal nie zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej w roku 2012 dotacji, to tym samym wydanie zaskarżonej odwołaniem decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak bowiem dalej zauważono, art. 61 § 4 k.p.a. stanowi najistotniejszy aspekt i formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest natomiast sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zdaniem organu II instancji obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać nadto z regulacją art. 81 k.p.a., zgodnie z treścią którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W tym stanie sprawy, Kolegium uznało, że brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, pozbawiło ją w niniejszej sprawie możliwości udziału w tym postępowaniu, a to stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ stwierdził, iż skoro postępowanie to nie zostało prawidłowo wszczęte, przedwczesne byłoby podjęcie przez organ odwoławczy rozważań odnoszących się do pozostałych zarzutów strony zarówno co do przedawnienia, jak i meritum samej sprawy. We wniesionym od tej decyzji do tut. Sądu sprzeciwie, skarżąca działając poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, domagając się jej uchylenia w całości, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, z uwagi na upływ jeszcze przed zakończeniem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, terminu przedawnienia spornej należności. W tej zatem sytuacji, według skarżącej , ponieważ doszło do przedawnienia i nie jest już możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej niewykorzystanej w 2012 roku. Taką też decyzję winien wydać organ odwoławczy stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu zgodziła się, że wszczęcie postępowania z urzędu bez zawiadomienia o tym strony postępowania z całą pewnością może stanowić naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy Jednakże jej zdaniem naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy winno było skutkować nie uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale jej uchyleniem i umorzeniem postępowania administracyjnego, a to z uwagi na upływ przewidzianego przepisami prawa okresu przedawnienia dotyczącego zobowiązania zwrotu dotacji oświatowej udzielonej w roku 2012 szkołom w [...], których jest ona organem prowadzącym. Ta istotna jej zdaniem okoliczność pozostała jednakże poza zakresem rozważań organu odwoławczego rozpoznającego przedmiotową sprawę. Dalej skarżąca wskazała, iż w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a równocześnie ustali, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, którego to naruszenia nie może sanować przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z dniem 31 grudnia 2017 r. upłynął przewidziany przepisami prawa okres przedawnienia dotyczący zobowiązania zwrotu dotacji oświatowej udzielonej w roku 2012 uznanej przez organ za niewykorzystaną. Strona przytaczając następnie treść przepisów art. 60 i art. 67 u.f.p., odwołała się też do stanowiska prezentowanego w judykaturze, że decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, ponieważ zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. W konsekwencji powyższego, do tych należności będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 op., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Tym samym według niej należności za rok 2012 przedawniły się z dniem 31 grudnia 2017 r. Na poparcie swoich twierdzeń przywołała także szereg orzeczeń sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2017 r., sygn. I SA/Ol 467/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. I SA/Gd 264/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2016 r., sygn. I SA/Bd 104/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r., sygn. I SA/Gl 328/17 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. II GSK 4503/16), z których to wynikać ma, że zobowiązanie do zwrotu dotacji niewykorzystanej nie powstaje z chwilą stwierdzenia faktu jej niewykorzystania, ale z chwilą zaistnienia tego faktu – w przypadku rocznej dotacji – z końcem roku, w którym dotacja została udzielona. Skarżąca podniosła jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie wobec niej nie zastosowano środka egzekucyjnego oraz nie nastąpiły jakiekolwiek inne okoliczności przewidziane w przepisach art. 70 i nast. op., skutkujące przerwą lub zawieszeniem upływu terminu przedawnienia, co organ II instancji ustalił w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a.. W związku z powyższym, skoro nie jest już możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na upływ terminu przedawnienia, organ II instancji winien był umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.. Tym samym, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania bezpodstawnie uchylił się od zakończenia sprawy w inny sposób niż merytoryczne jej rozpoznanie tj. poprzez umorzenie postępowania w całości, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a.. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium nie zgadzając się z zarzutami zawartymi w sprzeciwie ponownie wskazało, że stwierdzona wada procesowa związana z faktem, że postępowanie nie zostało wszczęte w sprawie, w której wydano kwestionowaną decyzję (niewykorzystanie dotacji), niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), skutkujące koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Zwrócono przy tym uwagę, że samo podjęcie działań faktycznych przez organ nie może być postrzegane jako wszczęcie postępowania, gdyż wymaga ono skonkretyzowania przedmiotu sprawy. Zdaniem organu, w stanie niniejszej sprawy, wobec stwierdzonej nieprawidłowości procesowej wskazującej, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, a więc w istocie nie było prowadzone, wypowiedzenie się przez organ odwoławczy do zarzutów strony związanych z merytoryczną oceną sprawy, tj. co do przedawnienia oraz zarzutów co do istoty byłoby przedwczesne i naruszało zasadę instancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w przypadku sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie niźli w przypadku skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym odmiennie został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) ., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Orzecznictwo sądów, jakie ukształtowało się na tle powołanego przepisu wskazuje, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma więc charakter formalny, a nie materialny (np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018, sygn. II OSK 2226/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18). Kontrola ta nie może więc, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd nie bada również w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. I OSK 509/19). Tym samym podstawą oceny legalności zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Kontrola Sądu ograniczona jest zatem do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Należy przy tym zauważyć, iż powołany wyżej przepis wprowadza dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie będzie więc wystarczające. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, uznając, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej oraz dlaczego nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne, a tym samym nie może orzec merytorycznie. Dopiero wskazanie powyższych okoliczności umożliwia ocenę, czy zasadnie decyzję kasacyjną wydano. Nie powinno ulegać zatem wątpliwościom, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - co do zasady - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W niniejszym postępowaniu podstawowym obowiązkiem Sądu jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez Kolegium, z przyczyn wskazanych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 30 listopada 2018 r., którą to organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania A z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego nr [...] z dnia 28 marca 2018 r. określającej wysokość dotacji niewykorzystanych w 2012 r. na prowadzenie B w [...], C w [...] i D w [...] oraz nakazującej zwrot kwot ww. dotacji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ II instancji wskazał, że podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu w przepis art. 138 § 2 k.p.a. motywowane było naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., tj. brakiem zawiadomienia skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotacji niewykorzystanych do końca 2012 roku, a w związku z tym zachodziła konieczność wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia upatruje więc przede wszystkim w braku wszczęcia postępowania administracyjnego, co z kolei miało przełożyć się na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanie żądań. Według Kolegium, warunkiem, aby strona mogła uczestniczyć w postępowaniu jest jej świadomość, że postępowanie w określonej sprawie w ogóle się toczy. Organ dodatkowo powiązał obowiązki wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a., bowiem określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, brak w niniejszej sprawie prawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu pozbawiło ją możliwości udziału w postępowaniu, a tym samym w tym stanie rzeczy, przedwczesnym byłoby czynienie przez organ odwoławczy rozważań odnoszących się do zarzutów strony co do przedawnienia oraz meritum sprawy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprzeciw, podniesiona przez Kolegium okoliczność braku formalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, w realiach jakie zaistniały w niniejszej sprawie, nie stanowiła jednakże wystarczającej podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zwróciło ponownie uwagę na brak w przedłożonych mu przez organ I instancji aktach sprawy formalnego zawiadomiona strony o wszczęciu niniejszego postępowania w przedmiocie niewykorzystanej dotacji oświatowej za 2012r., to jednakże Sąd uznał, że Kolegium błędnie oceniło tę okoliczność, jako skutkującą koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ponadto zgodzić należy się z organem II instancji, iż ciążący na organie administracji publicznej obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Niewątpliwie wszczęcie postępowania z urzędu bez zawiadomienia o tym strony postępowania może stanowić istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jednakże nie można pominąć tego, iż naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, który skutkuje koniecznością uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem istotna sama forma powiadomienia strony o toczącym się wobec niej postępowaniu, lecz to, czy w jakikolwiek inny sposób powzięła ona informację o wszczęciu postępowania administracyjnego. To bowiem uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3148/123 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12). W niniejszej sprawie pomimo, iż według Kolegium skarżąca nie została formalnie zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowej niewykorzystanej w całości w roku 2012, to w ocenie Sądu takie uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu istotnym jest zauważanie, że wniosek o braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania Kolegium oparto na stwierdzeniu że, " z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy wnosić, że o wszczęciu z urzędu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zawiadomiono stronę pismem z dnia 29.01.2016 r. o sygnaturze [...]. Jednakże takiego pisma brak w aktach sprawy". W tej kwestii nie poczyniono jednakże żadnych dodatkowych czynności w celu ewentualnego wyjaśnienia braku takowego dokumentu na który powołuje się organ I instancji, ograniczając się do stwierdzenia, że Kolegium jest wiadome, że pismem opatrzonym tą samą datą i tym samym numerem (sygnaturą) organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego ale w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 roku na prowadzenie szkół na terenie [...]. O wiele jednakże istotniejsze dla oceny zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na wskazywany przez Kolegium ( i to po raz drugi) brak formalnego wszczęcia i zawiadomienia strony o toczącym się wobec niej postępowaniu w przedmiocie określenia wysokości zwrotu niewykorzystanej w 2012r. dotacji , mają ustalenia faktyczne, a mianowicie czy strona faktycznie nie miała wiedzy o tym postępowaniu, a tym samym czy została pozbawiona ona możliwości czynnego w nim udziału i zadbanie o należytą ochronę własnych interesów. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że określenie stronie wysokości zwrotu niewykorzystanej w 2012r. dotacji, miało już uprzednio miejsce w ramach decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego nr [...] z dnia 29 marca 2016 r. (znak sprawy: [...]) w której to określono A Spółka z o.o. w [...], w odniesieniu do szkół posiadających siedzibę w [...], wysokość dotacji wysokość dotacji niewykorzystanych w 2012 roku (pkt II) oraz nakazano jej zwrot wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych (pkt III). W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. nr [...] uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w jej uzasadnieniu, między innymi na konieczności wszczęcia postępowania dotyczącego określenia wysokość do zwrotu dotacji niewykorzystanych w 2012 r. i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości. Konsekwencją tej decyzji było przeprowadzenie przez organ I instancji ponownego postępowania zakończonego właśnie decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 marca 2018 r., nr [...], która to została uchylona obecnie zaskarżonym sprzeciwem od decyzi Kolegium z dnia 30 listopada 2018 r. W ramach ponownego rozpoznania sprawy , jak wynika z akt sprawy były kierowane do Spółki pisma informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ( pisma z dnia 9.11.2017r., 29.12.2017r. i 26.01.2018r.), w których to treści, oprócz powołania się na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29.01.2016 r. , a które to zawiadomienie według Kolegium z wyżej już podanych powodów nie dotyczyło obecnego postępowania, wyraźnie też wskazywało na przedmiot przedłużanej sprawy jako " wydanie decyzji określającej kwotę określenia wysokości i zwrotu, wraz z odsetkami dotacji niewykorzystanej do końca 2012 roku...". Nadto postanowieniem z dnia 26.01.2018 r., wydanym na postawie art. 123 § 1 i 75 § 1 k.p.a., dopuszczono w sprawie dotacji niewykorzystanej do końca 2012 roku wskazane tam dowody. Z akt sprawy wynika też, iż skarżąca powzięła wiadomość o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy chociażby wniosek złożony w dniu 12 stycznia 2018 r. przez jej pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji, w którym domagał się umorzenia postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, wyraźnie w jego treści wskazując i nawiązując do doręczonego na adres Kancelarii postanowienia z dnia 29.12.2017 r. o " wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ([...]) mającej na celu wydanie decyzji określającej kwotę zwrotu wraz z odsetkami dotacji niewykorzystanej do końca 2012 roku na prowadzenie: B w [...], C w [...], D w [...]". Na powyższe pismo pełnomocnika skarżącej została też udzielona i doręczona mu przez organ odpowiedz na jego wniosek o umorzenie tego postępowania ( pismo z dnia 26.02.2018r.). Dodatkowo, na co sam zwraca uwagę organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w reakcji na zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie, strona pismem z dnia 29 października 2018 r. wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z opinii biegłego z zakresu księgowości i rachunkowości, przesłuchania świadka oraz przesłuchania stron, wskazując okoliczności wymagające wyjaśnienia. Mając na względzie wyżej opisane okoliczności, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a uchybienie procesowe polegające na braku zawiadomienia skarżącej o wszczęciu tego postępowania z urzędu zostało sanowane już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, kiedy to strona miała świadomość co do toczącego się postępowania i przysługujących jej uprawnieniach, z czego sama skorzystała składając wniosek umorzenie tego postępowania.Trudno w tej sytuacji uznać, że skarżąca domagając się umorzenia postępowania, nie miała świadomości o jego zawiśnięciu. Poza tym wnioskiem, na etapie postępowania przed organem I instancji nie formułowała innych wniosków dowodowych, wskazują na nie dopiero w postępowaniu odwoławczym. Przenosząc powyższe uwagi Sądu na kanwę przesłanek ukonstytuowanych w art. 138 § 2 k.p.a., a warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, należy dojść do wniosku, iż co prawda, organ II instancji jak stwierdził, w przedmiotowej sprawie dojść miało do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego na etapie jej rozpatrywania przez organ I instancji (art. 61 § 4 k.p.a.), to jednakże uchybienie to nawet jeżeli faktycznie miałoby miejsce ( Kolegium tego do końca nie wyjaśnił) nie miało wpływu na dalszy bieg postępowania i jego wynik. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu błędnie uznało, że w sprawie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przypomnieć bowiem należy, iż tylko kumulatywne spełnienie obu przesłanek, o których mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., uprawniałoby organ odwoławczy do podjęcia decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wprawdzie zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym, jednakże należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" winno być równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12). Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli w sprawie zaistnieją wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12). Innymi słowy art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81). Podobnie w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej. W ocenie Sądu natomiast, samo uchybienie organu I instancji w zakresie braku formalnego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu nie może automatycznie przekładać się na wadliwość całego przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w sytuacji, kiedy naruszenie to zostało sanowane w toku postępowania zarówno pierwszoinstancyjnego, jak i drugoinstancyjnego, w którym to strona brała czynny udział. Reasumując stwierdzić trzeba, że dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchybienia nie stały na przeszkodzie wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bądź jej zakończenia w inny sposób. Kolegium błędnie uznało, że w niniejszej sprawie z wskazanych przez nie powodów, powinna zostać wydana decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Skoro decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od merytorycznego załatwiania sprawy, decyzja ta nie może zostać podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu. W stanie prawnym na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy, w realiach rozpoznawanej sprawy, przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji albo przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, selektywny bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych, a na takie okoliczności nie wskazywano , aby miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, iż z tego powodu, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zobligowany był zbadać wyłącznie kwestię zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., nie odniósł się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w sprzeciwie. Wszystkie te pozostałe podniesione przez stronę zarzuty, w tym przede wszystkim zarzut przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej niewykorzystanej w 2012 roku, winny zostać rozpoznane przez organ odwoławczy w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Ocen mających wpływ na prawa i obowiązki strony sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r., sygn. II SA/Po 1152/17). Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał , w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie ponownej oceny materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub innego zakończenia postępowania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił w pkt. I sentencji wyroku decyzję organu II instancji w całości. O kosztach postępowania, jak w pkt. II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).