VI SA/Wa 1799/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego ("Główny Inspektor") postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., po rozpoznaniu wniosku S. z siedzibą w L. ("skarżący", "stowarzyszenie") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy w całości postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W - W. wszczętej na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("uczestnik postępowania", "spółka"). Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257 ze zm., dalej "k.p.a."). Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: 23 marca 2018 r. do Głównego Inspektora wpłynął wniosek skarżącego o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W - W., wszczętej na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Główny Inspektor postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W - W., wszczętym na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W.. 9 maja 2018 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie wykazał, aby jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział stowarzyszenia w postępowaniu wszczętym na wniosek uczestnika postępowania. Organ przytoczył cele statutowe stowarzyszenia określone w § 6 statutu, zgodnie z którym celem działania stowarzyszenia jest: - integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. - popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych. - kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, - zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Według zaś § 7 statutu stowarzyszenia powyższe cele, stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku spółki jest udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów osób na linii regularnej W - W.. Wymieniona spółka nie posiada jeszcze zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na ww. trasie/linii. Zdaniem organu cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. Zdaniem organu skarżący nie wykazał również istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu. Do naruszenia wskazanego przez wnioskodawcę interesu społecznego może dochodzić (czy dochodzi) na liniach, na których już są wykonywane przewozy osób. Ponadto organ wskazał, że cele statutowe stowarzyszenia wskazują chęć obrony własnego interesu, który może być przeciwstawiony interesom uczestnika. Stowarzyszenie reprezentuje interes wąskiej grupy podmiotów stanowiącej konkurencję na rynku usług przewozów osób. Taki partykularny interes nie może być postrzegany jako działanie w interesie społecznym. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że na podstawie strony internetowej [...].pl zawierającej ogłoszenia o godzinach odjazdów przewoźników drogowych i kolejowych można stwierdzić, że linia regularna W - W. już istnieje. Uruchomienie jednak nowych połączeń w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Uruchomienie większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów. Zdaniem organu w prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia spółce F. sp. z o.o. nie zachodzi potrzeba zwalczania przez stronę nieuczciwej konkurencji, skoro nowe połączenie na linii W - W. jeszcze nie funkcjonuje i linia ta jest tworzona zgodnie z przepisami prawa. Ponadto organ wskazał, że w sentencji rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia omyłkowo wpisano F. sp. z o.o. zamiast F. sp. z o.o., co stanowiło oczywistą omyłkę pisarską w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., która nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: - art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.; - art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o., pomimo tego że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ rozpatrując wniosek strony nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a., dokonał nieprawidłowej oceny wniosku i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej "u.t.d.") oraz nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia określonych w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. Skarżący podkreślił, że w okresie kilkunastu lat obowiązywania wskazanych przepisów organ ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz poważnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, co oznacza, że wskazane wyżej przepisy pozostają martwe. Wobec obawy bezczynności organu w tym zakresie, skarżący wyjaśnił, że dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony miał zamiar podjąć czynności aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych. Skarżący pragnie reprezentować szeroko rozumiany interes społeczny, a w szczególności sprawować racjonalną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2019 r. poparł stanowisko organu wynikające z zaskarżonego postanowienia i wskazał m.in., że powoływany przez skarżącego art. 23 ust. 1 u.t.d. ma zastosowanie wyłącznie do linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Podniósł także, że przepis art. 8 ust. 4 lit. d rozporządzenia 1073/2009 odnosi się wyłącznie do wpływu na rentowność usług świadczonych w ramach umów o usługi publiczne. Wskazał także, że w sprawie o analogicznych okolicznościach faktycznych, WSA w Warszawie, w tym w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., VI SA/Wa 1769/18, oddalał skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu. Wykładając motywy ww. rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a tym samym brak spełnienia chociaż jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Przepisy (cele) statutowe, które w ocenie skarżącego uzasadniały dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu przytoczone zostały w części faktograficznej uzasadniania. Chodzi o postanowienia § 6 i § 7 statutu skarżącego. Zdaniem organu ww. cele statutowe nie przemawiają za udziałem tej organizacji we wnioskowanym postępowaniu. Za niespełnioną przez stowarzyszenie organ uznał także przesłankę interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższeniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w ww. zakresie. Na gruncie bowiem art. 31 § 1 k.p.a. to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Musi być bowiem co najmniej prawdopodobne, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania (dla interesu społecznego). Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak: W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. stanowi zatem sytuację wyjątkową, nie można więc tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania w ww. zakresie nie może jedynie poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Niewątpliwie na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Niemniej organ nie może zastępować strony w formułowaniu zasadniczej argumentacji popierającej jej wniosek o dopuszczenie do toczącego się postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca we wniosku z dnia 23 marca 2018 r, przywołała postanowienia § 6 jej statutu, nie wskazując jednak sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Nie wyjaśniła dlaczego określone tam cele statutowe uzasadniają jej udziału w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Nie wykazała także, że za jej dopuszczeniem do tego postępowania przemawia interes społeczny. Trudno w niniejszej sprawie uwzględnić stanowisko skarżącego opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jego sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca. Nie dostosowuje ona argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, a przecież te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. I tak, w jednym z przywołanych w skardze wyroków (tj. z dnia 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że interes społeczny stowarzyszenia może polegać na dogłębnym wyjaśnieniu czy w wyniku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Zgodnie bowiem z § 6 statutu celem stowarzyszenia jest m.in. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia dotyczy przewozów regularnych osób w międzynarodowym transporcie drogowym, a nie jak w sprawie o sygn. II GSK 1500/16 - przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Powołany w skardze art. 23 pkt 1 u.t.d. zawiera katalog przypadków, w których organ powinien odmówić wydania zezwolenia na przewozy regularne osób w międzynarodowym transporcie drogowym dla linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 u.t.d. odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b, dokonuje się na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1073/2009. Katalog przyczyn odmowy wydania zezwolenia na międzynarodowe usługi regularne został zawarty w art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/2009. Katalog ten ma charakter katalogu zamkniętego (numerus clausus), co oznacza, że zezwolenie powinno być wydane w każdym przypadku, w którym nie stwierdzono jednej z poniższych przesłanek (por. R. Strachowska, Komentarz do art. 8 rozporządzenia nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych, LEX/el., stan prawny: 2014-01-01). Tak więc odmowa wydania zezwolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w jednym z poniższych przypadków, a mianowicie gdy: a) wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usługi będącej przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów będących bezpośrednio w jego dyspozycji; b) wnioskodawca nie zastosował się do krajowych lub międzynarodowych przepisów w zakresie transportu drogowego, a w szczególności warunków i wymogów dotyczących zezwoleń na świadczenie usług międzynarodowego przewozu drogowego osób lub dopuścił się poważnego naruszenia wspólnotowych przepisów w zakresie transportu drogowego, w szczególności przepisów mających zastosowanie do pojazdów, czasu prowadzenia pojazdu oraz okresów odpoczynku kierowców; c) w przypadku wniosku o przedłużenie ważności zezwolenia nie zostały spełnione warunki zezwolenia; d) państwo członkowskie decyduje na podstawie szczegółowej analizy, że dana usługa poważnie wpłynęłaby na rentowność porównywalnej usługi świadczonej w ramach jednej lub większej liczby umów o usługi publiczne zgodnie z prawem wspólnotowym na danych bezpośrednich odcinkach. W takim przypadku państwo członkowskie określa kryteria o niedyskryminującym charakterze w celu stwierdzenia, czy usługa, której dotyczy wniosek, poważnie wpłynęłaby na rentowność wyżej wspomnianej porównywalnej usługi, i na żądanie Komisji Europejskiej powiadamia ją o nich; e) państwo członkowskie stwierdzi na podstawie szczegółowej analizy, że głównym celem usługi nie jest przewóz osób pomiędzy przystankami położonymi w różnych państwach członkowskich. Powyższych pięć przypadków stanowi obligatoryjne podstawy do odmowy wydania zezwolenia. W rozporządzeniu nr 1073/2009 wprost wskazuje się także, że fakt, iż przewoźnik oferuje ceny niższe niż inni przewoźnicy drogowi, albo fakt, że dane połączenie jest już obsługiwane przez innych przewoźników drogowych, nie mogą same w sobie stanowić uzasadnienia dla odmownego rozpatrzenia wniosku. Stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Nie jest też argumentem przemawiającym za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania także wskazanie, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad tym postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób. Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności. W ocenie Sądu, skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.