I OSK 2943/19

Dnia 21 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 7/19 w sprawie ze skargi [...]S.A. w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną, [pic] I OSK 2943/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie T., obręb P., oznaczonego jako działka nr [...]o pow. 0,5627 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosło [...] S.A. w K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), dalej rozporządzenie, poprzez odmowę przyznania mocy dowodowej i prawdziwości wpisowi w księdze wieczystej, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że stanowi on samodzielną podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego z kolei podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Wojewódzkie [...] w K. - poprzednika prawnego skarżącej, prawa użytkowania wieczystego gruntu; 2/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 80 k.p.a., na skutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, objawiającej się poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1972 r. nie jest dowodem jednoznacznie potwierdzającym istnienie po stronie poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania, przekształconego następnie w prawo zarządu gruntem Skarbu Państwa, podczas gdy z treści dokumentu wprost wynika, że w stosunku do przedmiotowego gruntu była wydana, w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1/ nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2/ nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3/ w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4/ na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Z kolei § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości. Składając wniosek o uwłaszczenie, skarżąca spółka przedstawiła odpis z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], w której w dziale II znajdował się wpis: Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - w zarządzie i użytkowaniu Wojewódzkiego [...]. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że istnienia zarządu nie można domniemywać, jak również nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany, a zatem jego powstanie musiało wynikać z określonego zdarzenia prawnego, np. z decyzji administracyjnej. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15). W tym kontekście za prawidłową należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, akceptującego ustalenia organów, że przedstawiony we wniosku o uwłaszczenie odpis z księgi wieczystej nie był wystarczający do przyjęcia istnienia prawa zarządu wobec działki nr [...] o pow. 0,5627 ha. Sąd I instancji zasadnie uznał za legalne stanowisko organów, że wpis w dziale drugim księgi wieczystej dokonany został na podstawie zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gliwicach - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...], w którym wskazano jedynie, że nieruchomości położone na terenie powiatu gliwickiego, będące w użytkowaniu Wojewódzkiego [...] w K., stanowią własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Organ wydający zaświadczenie nie wskazał w nim natomiast, na jakiej podstawie przedmiotowy grunt pozostaje w użytkowaniu Wojewódzkiego [...] w K. Organy prawidłowo wywiodły, że art. 2 ww. dekretu z 8 marca 1946 r. regulował wyłącznie kwestie dotyczące przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, o których mowa w dekrecie. Nie regulował on natomiast kwestii nabycia prawa zarządu czy użytkowania. Stąd nie można było z owego zaświadczenia z 1972 r. wywodzić, że prawo zarządu działką nr [...] przysługiwało poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki, skoro nie odwoływało się ono w żaden sposób do decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania przyznanego na podstawie art. 8 obowiązującej w 1972 r. ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Organy prawidłowo przywołały też art. 87 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynika, że do wystąpienia określonego w nim skutku, w postaci przejścia z mocy prawa w zarząd na rzecz jednostek państwowych gruntów stanowiących własność państwa, koniecznym jest stwierdzenie, że grunty te były uprzednio przekazane na rzecz jednostek państwowych w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Skarżąca spółka nie przedstawiła dokumentu o przekazaniu działki nr [...] w użytkowanie na rzecz jej poprzednika prawnego. Zatem nie nastąpił skutek określony w art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w postaci przejścia nieruchomości w zarząd. Na istnienie takiego dokumentu - stwierdzającego prawo użytkowania - nie wskazuje również zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gliwicach z dnia 21 grudnia 1972 r., jak też dołączona do wniosku o uwłaszczenie treść księgi wieczystej. Nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu także argumenty, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie także innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jeśli zatem skarżąca spółka domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować. Przedstawiony przez skarżącą spółkę odpis księgi wieczystej nr [...] nie zawiera nawet pośredniego odniesienia do decyzji o ustanowieniu tych praw. Mógł być on oczywiście podstawą do dokonania wpisu własności Skarbu Państwa z uwagi na przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, ale nie można z tego wywodzić, jakby chciała skarżąca spółka, że dowodzi też istnienia prawa użytkowania. Nie jest bowiem tak, jak podnosi się to w skardze kasacyjnej, że z zaświadczenia tego wprost wynika, że w stosunku do działki nr [...] była wydana, w trybie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Zaświadczenie to nie odnosi się bowiem do żadnej decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie, nie wskazuje daty takiej decyzji, czy jej numeru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa była konkluzja Sądu I instancji, że kwestionowana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie Toszek, obręb Paczyna, oznaczonego jako działka nr 125/4 o pow. 0,5627 ha, jest legalna. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.