III SA/Gl 260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi O.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej udzielonej funkcjonariuszowi Policji na budowę domu jednorodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. , nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne. UZASADNENIE Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję z [...] r., nr [...], Komendanta Miejskiego Policji w B., zobowiązującą O.C. (dalej: policjant, strona, skarżący) do zwrotu 6/10 pobranej pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w T. przy ul. [...] w wysokości [...]zł. W podstawie prawnej Komendant Wojewódzki Policji powołał art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 94 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.) w związku z § 3a ust. 3 oraz § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz.U. z 2013r., poz. 864 ze zm., dalej: rozporządzenie). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono następujący stan faktyczny. Komendant Miejski Policji w B., decyzją z [...]r., nr [...], przyznał policjantowi, na jego wniosek pomoc finansową na budowę domu w T. przy ul. [...] w wysokości [...] zł z uwzględnieniem stawki pomocy finansowej w wysokości [...]zł i 4 norm zaludnienia. Rozkazem personalnym z [...]r., nr [...], uwzględniając raport funkcjonariusza, Komendant Miejski Policji w B. zwolnił skarżacego ze służby z dniem 7 stycznia 2019 r. Mając na uwadze, że funkcjonariusz był przyjęty do służby w Policji z dniem 2 kwietnia 2014 r. w resorcie przepracował 4 lata 9 miesięcy i 5 dni. Organ wskazał, że zasady przyznawania, cofania, zwracania pomocy finansowej oraz sposób obliczania wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi określa, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzanie z 17 października 2001 r. Organ przywołał treść § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia stanowiących, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia oraz określających, że do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania jej zwrotu. Zatem do obliczenia wysokości zwrotu pomocy finansowej uwzględniono aktualną stawkę pomocy finansowej w wysokości [...] oraz 4 normy zaludnienia. Wysokość kwoty [...] zł została obniżona o 1/10 za każdy rok pełnienia służby. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w B.j decyzją nr [...]z [...] r. orzekł o zwrocie udzielonej na budowę domu pomocy finansowej. W odwołaniu od tej decyzji funkcjonariusz wniósł o jej uchylenie. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w Gliwicach z 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 151/15, w którym Sąd w analogicznej sprawie uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., zarzucając brak zgodności stanowiącego podstawę prawną przepisów aktu rangi podustawowej z treścią upoważnienia ustawowego. Zaskarżoną decyzją, Komendant Wojewódzki Policji w K., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że zasady przyznawania, cofania, zwracania pomocy finansowej oraz sposób obliczenia wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, określają wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, które mają zastosowanie w sprawie skarżącego. W skardze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu podniósł, że ustawa o Policji nie przewiduje zwrotu pomocy finansowej z powodu zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat służby. Zarzucił, że wprowadzenie takiej podstawy zwrotu w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego wykracza poza zakres delegacji art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, co jednocześnie powoduje niezgodność tego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, według którego rozporządzenia są wydawane w celu wykonania ustawy, a nie dla regulacji materii zastrzeżonej dla ustawodawcy. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył: – wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z: 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11 i z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl512/13; – oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04. Jednocześnie podniósł prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Na potwierdzenie tego uprawnienia odwołał się do art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Przywołał także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U.2/97, w którym stwierdzono, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd w składzie orzekającym dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi wskazaniami uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zasadny okazał się zarzut, co do braku zgodności stanowiącego podstawę prawną przepisu aktu rangi podustawowej z treścią upoważnienia ustawowego. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że sądy mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszający ustawę lub Konstytucję RP, stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową, a tym samym za naruszająca zawarte w Konstytucji przepisy proceduralne (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) stanowi wadliwą podstawę prawną, a w konsekwencji wydana na takiej podstawie decyzja uznana być powinna za nielegalną. W przedmiocie zgodności § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r. z delegacją ustawową wynikającą z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, tut. Sąd wypowiadał się już w wyrokach z: 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11, 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/13, 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 151/15, 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1075/17, wyrażając stanowisko, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r. nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej policjantowi pomocy finansowej. Należy przypomnieć, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) mieć charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Przypadek, w którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) podlega zwrotowi określony został przez ustawodawcę w treści art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji. Ta regulacja nie znajduje jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazanie zatem na poziomie aktu wykonawczego innych jeszcze przypadków, w których pomoc ta ma być zwracana powoduje, że upoważnienie wykorzystane zostało do innych celów, aniżeli wskazane w art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Tym samym przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w przywołanych wyżej wyrokach, których nota bene organ nie kwestionował. Zaprezentowane stanowisko, potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ponieważ mówi o "określaniu wysokości" równoważnika, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Tak więc sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej. Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji. Cofanie przyznanego świadczenia wiąże się - w języku prawniczym - z drugą sytuacją rodzącą obowiązek zwrotu. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem - jeśli odbywa się na podstawie zasad, które obowiązywały przy jego przydziale. Sytuacja taka z reguły dotyczy świadczeń okresowych lub powtarzalnych. Tak więc jeśli świadczenie jest jednorazowe, to określanie zasad cofania przyznanego świadczenia staje się bezprzedmiotowe. Tak więc trudno uznać, iż zwrot "zasady cofania" i "zwracania" może być rozpatrywany w oderwaniu od "określania wysokości i zasad przyznawania" świadczenia i że działa samoistnie. Wobec powyższego z ustawy wynika, iż zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. Są zatem w takim samym stopniu określone, jak te ostatnie, a na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa m.in. w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji właściwy minister upoważniony był do techniczno - proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi. Podzielając powyższe spostrzeżenia należy podkreślić, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, bowiem nie mógł jej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r. z przyczyn przedstawionych powyżej. Należy zwrócić uwagę, że organowi administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji w związku z wiążącą go zasadą legalizmu, jednak sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą. Wadliwie zastosowany w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej jako podstawa prawna przepis, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę, stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, które stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co powoduje, że orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a jak w sentencji.