VIII SA/Wa 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia 7 stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. G., (dalej: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazał właścicielom B. i S. G. dokonanie rozbiórki kompleksu budynków o długości [...] m przy granicy wschodniej i [...] m przy granicy zachodniej oraz szerokości [...] m przy granicy północnej, o łącznej powierzchni zabudowy [...]m.kw., zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. [...] [...] w R.. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do PINB w m. R. o zmianę w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. przez ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji dotyczącej w/w obiektu. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ powiatowy wezwał skarżącego do sprecyzowania swego żądania. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazał, że wnosi o uchylenie w/w decyzji PINB Nr [...] podając jako podstawę art. 154 § 1 kpa. Zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej PINB z [...] stycznia 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego sprecyzowanego pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. PINB w m. R. decyzją Nr [...] z [...] października 2018 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] stycznia 2012 r. W odwołaniu podniesiono, że decyzja z [...] stycznia 2012 r. wydana została niemal 9 lat temu, a od tego czasu dokonało się wiele istotnych zmian w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, zatem ocena sytuacji wymaga ponownego jej zbadania. Wskazano, że rozbiórka to rodzaj robót budowlanych i na zasadzie a contrario, należy rozważyć i ocenić ich wpływ na egzystencję obszaru Natura 2000, by odpowiednio zabezpieczyć interes społeczny. Nadto wskazano na niezrozumiały podział i dyskryminację w zakresie rozdzielania zezwoleń na umiejscowienie zabudowania w obszarze bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości spornej. Dowodzi to, w ocenie skarżącego, nierówności w traktowaniu różnych podmiotów prawa jeżeli chodzi o ingerencję organów państwa w niezbywalne, konstytucyjne prawo własności. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał, że argumenty z odwołania pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Podniósł, że zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania decyzji ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź weryfikację bądź uchylenie lub zmianę decyzji, zaś przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej przewidują szereg rygorystycznych obwarowań. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych wymaga uprzedniego ustalenia czy zaistniały przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy. Organ wskazał, że na podstawie art. 154 § 1 kpa organ może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jeżeli spełnione są następujące przesłanki: po pierwsze: decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, po wtóre: za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na wyrok NSA z 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, podniósł, że nabycie prawa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa". Powyższe oznacza, zdaniem organu, że także w sytuacji gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek, ma ona znamiona prawne decyzji przysparzającej prawo – wydane rozstrzygnięcie kształtuje bowiem sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki na niej ciążą. W tej sytuacji [...]WINB stwierdził, że nie istnieje możliwość uchylenia w/w decyzji PINB w m. R., bowiem rozstrzygnięcie w niej zawarte kształtuje sytuację prawną stron postępowania – za nabycie prawa uznać należy skonkretyzowany obowiązek polegający na dokonaniu rozbiórki kompleksu budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul O. F. [...] w R.. Podzielił tym samym stanowisko organu powiatowego, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 154 § 1 kpa, który odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięć nie tworzących praw nabytych. Wskazał na brak prawnych możliwości uchylenia decyzji organu powiatowego Nr [...]z [...] stycznia 2012 r. w trybie art. 154 kpa, a w konsekwencji na brak możliwości zarzucenia obrazy przepisów prawa materialnego jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Podniósł, że organ będąc związany treścią wniosku zastosował tryb wskazany przez wnioskodawcę i z tego względu nie znajduje uzasadnienia odnoszenie się do merytorycznych argumentów z odwołania czy podejmowanie próby oceny sprawy pod kątem interesu społecznego lub słusznego interesu strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa. Marginesowo organ podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego nazywane są deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie nakazów (zakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Organ podniósł, że w przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., czy też art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. traktowane jest jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania art. 155 kpa. W skardze do sądu skarżący zarzucił naruszenie: 1. Prawa materialnego tj: a) art. 32 ust. 1 Prawo budowlane, który stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, b) art. 48 ust. 2 Prawo budowlane, który stanowi, że jeżeli budowa o której mowa w ust. 1 (bez zezwolenia) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie budowy do czasu konwalidowania sytuacji i analogicznie w sytuacji, w której organ podejmuje decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. 2. Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7 i 77 § 1 kpa, które polegały na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w odpowiedzi na wniosek odwołującego się i podnoszonych przez niego zarzutów, b) art. 7 i 77 § 1 kpa, które polegały na nierozpoznaniu zarzutów skarżącego w postępowaniu odwoławczym oraz zupełne ich pominięcie, co doprowadziło do błędnej subsumpcji i finalnie wydanej niezgodnej ze stanem faktycznym decyzji administracyjnej, c) art.7, 8 i 11 kpa, które miały istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia w/w sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącego, który jako współwłaściciel nieruchomości korzysta z pełni praw obywatelskich. Zarzucając powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., usunięcie naruszenia prawa przez uchylenie decyzji PINB w m. R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazujących dokonanie rozbiórki kompleksu budynków, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinął powyższe zarzuty, a także wskazał na istnienie innych, mniej inwazyjnych rozwiązań zaistniałego sporu, które nie wymagają rozbiórki istniejących budynków. Powołał się na wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2016/11 wskazujący, że nakaz rozbiórki może być orzeczony wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. o uchylenie decyzji ostatecznej PINB w m. R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazującej B. i S. G. rozbiórkę kompleksu budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. O.F. [...] w R. wskazując jako podstawę prawną art. 154 § 1 kpa (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) Zatem materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był cyt. przepis zgodnie, z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nabycie prawa o jakim mowa w cyt. przepisie to każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. Treścią prawa nabytego będzie także rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, z którego wynika, że na danym podmiocie ciąży obowiązek określonego zachowania się. Na gruncie sprawy niniejszej za "nabycie prawa" należy uznać skonkretyzowany obowiązek polegający na dokonaniu rozbiórki kompleksu budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przy ul O. F. [...] w R.. Zatem prawidłowe jest stanowisko organów, że decyzja z 31 stycznia 2012 r. nakładająca na stronę obowiązek rozbiórki nie może zostać uchylona w trybie wnioskowanym przez stronę tj. w oparciu o przepis art. 154 § 1 kpa skoro przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięć nie tworzących praw nabytych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie do decyzji związanych – a więc takich jak w przedmiotowej sprawie – jest niedopuszczalne. Uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Nadto, przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego nazywane są deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, jest nakaz rozbiórki, będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 r. II OSK 779/05, w wyroku z dnia 25.05.2006 r. II OSK 862/05). W konsekwencji należało przyjąć tak jak to uczyniły organy, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona w trybie art. 154 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że trybu z art. 154 kpa nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz prowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak więc prowadzone na podstawie tego przepisu postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5.01.2007 r. I OSK 586/06). Zastosowanie trybów nadzwyczajnych nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 i 155 kpa) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na, jak to już wskazano wyżej, interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Nie może też zniknąć z pola widzenia, że podstawy uchylenia decyzji wskazywane przez stronę skarżącą stanowią de facto odmienną ocenę tego samego stanu faktycznego, a postępowanie w trybie wskazanym przez skarżącego nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia tak prawa materialnego jak i procesowego nie okazały się zasadne. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.