III FSK 1714/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Po 148/19 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 maja 2019 r., I SA/Po 148/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1) tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym wykonaniu przez sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli, poprzez oddalenie skargi, a tym samym nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego. Powyższe skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, a w konsekwencji dokonaniem oceny prawnej bez uwzględnienia istniejących skutków prawnych wywołanych wystawieniem tytułów wykonawczych z naruszeniem art. 26, art. 27 i art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), a także wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku pomijającym istotę sprawy - żądania skarżącego i nie odnoszącym się do wszystkich aspektów sprawy, a szczególnie niemożliwości zaspokojenia wskazanego w tytułach wykonawczych zobowiązania kwotami uzyskanymi z kont bankowych skarżącego stanowiącymi nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 o.p.; 2) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 k.p.a., art. 65 k.p.a., art. 128 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 34 u.p.e.a. poprzez nienależyte wykonanie przez sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli poprzez uznanie prawidłowości działania organów administracji w zakresie odczytania treści żądania skarżącego wyrażonego w jego piśmie z 25 września 2017 r., co doprowadziło do jego błędnego rozumienia jako zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a tym samym faktycznego pominięcia istoty sprawy - tj. zwrotu środków finansowych. Skutkiem powyższego skarżący został pozbawiony możliwości odzyskania swoich pieniędzy, których dodatkowo organ nie może zaliczyć w poczet zobowiązania wskazanego w tytułach wykonawczych; 3) tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło sąd do wyrokowania na przy błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarządzeniem z 15 grudnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, bądź motywów usprawiedliwiających żądanie jej oddalenia, w odrębnym piśmie procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W judykaturze jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że zasadniczą cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony, zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., II GSK 2678/14; J.P. Tarno, Odrzucenie skargi kasacyjnej, PP 2005, nr 6, str. 33 - 39). Innymi słowy Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., II FSK 272/15). Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien również domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać, złamania jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona zarzucić sądowi pierwszej instancji. W przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy (z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych), jaka jego zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Samo ogólnikowe wskazanie zarzutu, bez podania konkretnego przepisu prawa nie może być uznane za spełnienie wymagań skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 3 marca 2016 r., II OSK 1669/14). Wskazanym wyżej obowiązkom strona skarżąca nie sprostała. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że kwestionując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, strona skarżąca nie powołała art. 18 u.p.e.a., który to przepis odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym. Ten brak uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważenie wskazanych samoistnie (bez powołania przepisu odsyłającego) w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, co w konsekwencji powoduje, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji nie został skutecznie zakwestionowany. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 26, art. 27, art. 29 i art. 34 u.p.e.a. albowiem skarżący w żaden sposób nie uzasadnił ich naruszenia, a przede wszystkim nie wskazał na konkretne jednostki redakcyjne tych przepisów jakie zostały naruszone. Przypomnieć należy, że każdy z tych przepisów posiada od kilu do kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych, co w przypadku powołania ogólnikowo całego artykułu uniemożliwia ich kasacyjną kontrolę. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego treści wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd pierwszej instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Istotnego znaczenia nabiera wobec powyższego zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96; OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2265/19). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19). W sprawie niniejszej nie może budzić wątpliwości, że postępowanie to było bezprzedmiotowe, ponieważ sprawa została już prawomocnym wyrokiem zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 września 2014 r., I SA/Po 339/14 oddalił skargę skarżącego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Postępowanie dotyczyło egzekucji prowadzonej na podstawie tych samych tytułów wykonawczych. Zatem skarżący domagał się ponownego rozpatrzenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co w świetle obowiązującego prawa jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 105 k.p.a., którego strona skarżąca wprost nie zakwestionowała, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak zasadnie podniósł sąd pierwszej instancji, zawarta w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej. Dopóki norma taka pozostaje w obrocie prawnym, stan rzeczy osądzonej będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Stan taki będzie zachodził, gdy wystąpi tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu (określonej rzeczy). Stwierdzenie takiego stanu obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 191/18). Nie można w związku z tym zasadnie twierdzić, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09). Ponadto co najistotniejsze samym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, bowiem nie ten przepis, a przepisy postępowania podatkowego dotyczące postępowania dowodowego decydują o prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. One bowiem decydują o poszczególnych elementach stanu faktycznego sprawy. W sprawie niniejszej uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie kryteria ustawowe, wynika z niego jaki stan faktyczny został przyjęty przez sąd, a także wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Żadnego z tych elementów strona skarżąca skutecznie nie zakwestionowała. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. sędzia NSA Dominik Gajewski sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia del. WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska